III SA/Kr 1125/15

Kraków, dnia 30 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. W. na akt Prezydenta Miasta z dnia 18 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy postanawia skargę odrzucić Prezydent Miasta pismem z dnia 18 maja 2015 r. nr [...] odpowiadając na wniosek T. W. z dnia 15 kwietnia 2015 r. o udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy stwierdził, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nałożyła na gminy obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. W związku z tym, gminne lokale mieszkalne są wynajmowane przede wszystkim wnioskodawcom, których uprawnienia do uzyskania lokalu wynikają wprost z tej ustawy. Dotyczy to osób, w stosunku do których sąd w wyroku eksmisyjnym orzekł o uprawnieniu do lokalu socjalnego lub zamiennego. W dalszej kolejności realizowane są wnioski osób spełniających jednocześnie kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i osiągania niskich dochodów określone w uchwale nr [...] Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. Organ podniósł, że wstępna analiza wniosku prowadzi do stwierdzenia, że T. W. nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się pomoc mieszkaniową ze strony Gminy. Nie została wobec niego bowiem orzeczona eksmisja z lokalu na os, C w K. Jednocześnie nie zostało w tej sprawie spełnione również kryterium osiągania niskich dochodów, gdyż średni miesięczny dochód T. W. w roku 2013 wyniósł 1327,32 zł. Pismem z dnia 27 maj 2015 r. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi organ podtrzymał swoje poprzednie stanowisko. Pismem z dnia 20 lipca 2015 r. T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na akt Prezydenta Miasta z dnia 18 maja 2015 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie § 8 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy i pomieszczeń tymczasowych poprzez jego błędną interpretację i bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanek uprawniających do uzyskania pomocy oraz naruszenie przepisów prawa procesowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego pisma z przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Prezydent Miasta 18 maja 2015 r. w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącemu pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania, czy w przedmiotowej sprawie skarga jest dopuszczalna. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "P.p.s.a." określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone pismo Prezydenta Miasta nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowe pismo nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy rozstrzygające sprawę co do istoty, ani też nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Skarżący domaga się udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych Gminy, pomimo, że nie spełnia warunków określonych w uchwale Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r., z uwagi na fakt, że skarżący nie spełnia kryterium dochodowego i nie jest osobą bezdomną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt l OSK 3035/13, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa i korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Do tej materii należy m. in. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), które są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. W tym trybie podejmowane są uchwały przez organy gmin, w tym wspomniana wyżej uchwała z dnia 10 października 2012 r., która oczywiście ma charakter aktu prawa miejscowego. Przewiduje ona m. in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt l OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj: orzeczenia z dnia: 2 grudnia 2014 r., sygn. akt l OSK 2082/13, l OSK 1243/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt l OSK 878/14, a dnia 25 lipca 2013r., sygn. akt l OSK 578/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt l OSK 1195/14, z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt l OSK 2796/13, z dnia 16 listopada 2012r., sygn. akt l OSK 1922/12). Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Będące przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu żądanie skarżącego nie obejmowało zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu, czyli umieszczenia na liście oczekujących, bo po pierwsze wynika to jednoznacznie z treści jego pism, a po wtóre tak je potraktował organ, nie umieszczając ani nie odmawiając umieszczenia go na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Zaskarżony akt jest pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym że organ nie zawrze z nim umowy najmu. Ta kwestia nie mieści się zatem w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 P.p.s.a. W związku z tym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu.