III SA/Kr 1125/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 maja 2023 r. nr SKO.Soc/4116/263/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną przez S. O., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 8 maja 2023 r. nr SKO.Soc/4116/263/2023, wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm., zwanej dalej ustawa o dodatku węglowym), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Oświęcimia z dnia 22 grudnia 2022 r. nr OŚ 8110.1055.2022 w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku węglowego. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. nr OŚ 8110.1055.2022 Prezydenta Miasta Oświęcimia odmówił przyznania skarżącemu dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek został złożony na nieruchomość, zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, co do którego złożono deklarację w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB), zgodnie z którą zainstalowanym i eksploatowanym źródłem ciepła jest kocioł na paliwo stałe. W dniu 30 listopada 2022 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalono, iż w budynku tym prowadzone są dwa odrębne gospodarstwa domowe. Z notatki sporządzonej na tę okoliczność wynika, że D. S. (córka skarżącego) zamieszkuje wraz z rodziną piętro budynku, natomiast skarżący wraz z rodziną zajmuje parter. Budynek ma jedno źródło ciepła w postaci ww. kotła na paliwo stałe. Skarżący oświadczył, iż nie złożył wniosku o wyodrębnienie lokalu. W związku z powyższym organ odmówił przyznania wnioskowanego dodatku. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało treść przepisów art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 3 a i 3 c ustawy o dodatku węglowym. Następnie Kolegium wskazało, że w dniu 16 listopada 2022 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie dodatku węglowego. Mając na uwadze, iż dodatek węglowy został już przyznany na adres wskazany we wniosku (na rzecz D. S.), organ I instancji w dniu 30 listopada 2022r. przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącego. Z treści notatki sporządzonej na tę okoliczność wynika, iż D. S. (córka) zamieszkuje wraz z rodziną piętro budynku, natomiast skarżący wraz z rodziną zajmuje parter. Budynek ma jedno źródło ciepła w postaci w/w kotła na paliwo stałe. Skarżący oświadczył, iż nie złożył wniosku o wyodrębnienie lokalu. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sytuacji, w której nie podjęto żadnych kroków do wyodrębnienia lokalu i nadania odrębnego adresu, nie istnieje możliwość przyznania kolejnego dodatku węglowego. W art. 3c ustawy o dodatku węglowym wyraźnie wskazano na zamieszkiwanie w odrębnych lokalach poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, przy czym - zdaniem organu odwoławczego - nie jest wystarczające oświadczenie strony, że w budynku znajdują się dwa odrębne lokale. Przyjęcie odmiennej interpretacji powodowałoby, że wskazanie przez ustawodawcę, iż "w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach" nie miałoby żadnego znaczenia, czyli byłoby zbędne. Konieczne jest więc wykazanie przez osobę ubiegającą się o przedmiotowy dodatek, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. podjęto realne starania mające na celu wydzielenie odrębnego lokalu, ale z przyczyn obiektywnych, czyli niezależnych od strony, nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla zajmowanego lokalu. Kolegium podkreśliło, że nawet po zmianie ustawy o dodatku węglowym, która weszła w życie 3 listopada 2022 r., tj. po dodaniu do ustawy art. 2 ust. 3c i 3d zasadą jest, iż na jeden adres zamieszkania przysługuje jeden dodatek węglowy. Nowelizacja ustawy nie uchyliła bowiem art. 2 ust. 3a, zgodnie z którym w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Od tej reguły przewidziany został wyjątek, niemniej jednak odstąpienie od podstawowej zasady ustalonej w art. 2 ust. 3a ustawy możliwe jest tylko w przypadku podjęcia kroków formalnych, prowadzących do nadania odrębnego adresu. Wnioskodawca składający wniosek o wypłatę dodatku węglowego powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych, prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu, np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie ustalono, że nie zostały podjęte żadne kroki w celu ustalenia odrębnego adresu w budynku zamieszkiwanym przez Wnioskodawcę. Żadne dokumentów na powyższe okoliczności, nie zostały również przedłożone do odwołania. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji przepisów art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym. W ocenie skarżącego, skoro do 30 listopada 2023 r. nie było możliwym ustalenie odrębnego adresu – o czym skarżący oświadczył w sprawie - to spełnione była przesłanka dotycząca odrębnego gospodarstwa domowego i możliwym był przyznanie wnioskowanego dodatku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1630, zwanej dalej ustawą o dodatku węglowym), dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest m.in. kocioł na paliwo stałe wpisany lub zgłoszony do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Z kolei przez gospodarstwo domowe rozumie się m.in. osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatku węglowym). Na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, w art. 2 ustawy o dodatku węglowym. dodano m.in. ust. 3c-3e. Stosownie zatem do postanowień art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zdanie pierwsze i drugie ustawy o dodatku węglowym) Podnieść również należy, że nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 210/23; z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23). Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu zaprezentowana przez orzekające w niniejszej sprawie organy obydwu instancji wykładnia wskazanych co dopiero przepisów, a zwłaszcza art. 2 ust. 1, ust. 3a, 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym, jest błędna i nie zasługiwała na aprobatę. Zdaniem Sądu ustawodawca nie wprowadził bowiem wymogu, aby okoliczność ustalenia odrębnego lokalu miała być ustalona na skutek podjęcia przez stronę formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego, bądź też potwierdzenia innym, konkretnym dowodem. Wbrew twierdzeniom Kolegium przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wymagają wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. W orzecznictwie sądów administracyjnych niemalże jednolicie wskazuje się, że przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić np. poprzez złożenie oświadczenia, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por.m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 355/23; z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 24/23; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 299/23), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym. Mając na uwadze wskazane powyżej regulacje ustawy o dodatku węglowym podkreślić należy, że ustawa o dodatku węglowym nie precyzuje powodów niemożliwości ustalenia odrębnych adresów oraz w szczególności nie wskazuje kryteriów, takich jak pozyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu lub kopii złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopii wniosku o nadanie numeru porządkowego. Wobec tego kwestia z jakich powodów nie doszło do formalnego wydzielenia odrębnego lokalu, ani nadania nowego adresu, nie ma i nie mogła mieć doniosłości prawnej, gdyż okoliczności te w świetle regulacji ustawy nie mogą mieć znaczenia dla kwestii przyznania dodatku węglowego. Umknęło mianowicie uwadze organów, że cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 210/23; z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23). W świetle regulacji ustawy o dodatku węglowym warunkiem przyznania dodatku węglowego jest posiadanie miejsca zamieszkania i tym samym prowadzenie gospodarstwa domowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle regulacji art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dodatku węglowym kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku węglowego. Przesłanka ta podlega ustaleniu i ocenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy organ (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Organy mają więc ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy ubiegająca się osoba prowadzi w znaczeniu funkcjonalnym osobne gospodarstwo domowe i czy spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej dodatku węglowego, a nie czy i w terminie podjęła skuteczne kroki do wyodrębnienia lokalu i uzyskania odrębnego adresu. Należy więc zastosować potoczne znaczenie pojęcia "osobnego gospodarstwa domowego" i przyjąć, że chodzi w tym wypadku o osobny zespół pomieszczeń funkcjonalnie ze sobą powiązanych, np. pokoje, kuchnię, łazienkę, z osobnym wejściem do budynku lub przynajmniej z klatki schodowej, służące jako mieszkanie do wyłącznego użytku konkretnego gospodarstwa domowego, z osobnymi licznikami poszczególnych mediów, osobnym źródłem ciepła. W orzecznictwie przyjmuje się, że lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2920/16). W rezultacie doszło więc, zdaniem Sądu, nie tylko do błędnej interpretacji przepisów ustawy o dodatku węglowym mających zastosowanie w niniejszej sprawie, ale do ich nieprawidłowego zastosowania, czego konsekwencją było wydanie decyzji naruszających przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieustalenie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły rzetelnej i właściwej oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego ani pod kątem jego zupełności i wystarczalności do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ani też co do właściwej oceny okoliczności już w nim zawartych, które mają znaczenie dla treści rozstrzygnięcia co do istoty tej sprawy. Otóż rację ma skarżący, że nie dokonały właściwych ustaleń kluczowych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności i jak się wyraził, nie przeprowadziły wywiadu środowiskowego. W aktach sprawy znajduje się co prawda notatka służbowa na k. 6 akt administracyjnych z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, ale z D. S. – córką skarżącego - która zamieszkuje w tym samym budynku, lecz na piętrze, podczas gdy wnioskodawca (skarżący) wraz z małżonką zamieszkuje parter tego budynku. Z notatki tej wynika, że są dwa osobne liczniki, nie ma wyodrębnionego lokalu, nie zostały podjęte w tym celu działania oraz że wskazane osoby prowadzą odrębne gospodarstwa domowe a budynek jest ogrzewany kotłem na paliwo stałe. Jednakże nawet i tych ustalonych okoliczności orzekające organy nie oceniły, a powodem tego było zajęcie przez nie błędnego stanowiska wynikłego w pierwszym rzędzie z dokonania niewłaściwego odczytania norm prawnych wyrażonych we wskazanych regulacjach ustawy o dodatku węglowym W rezultacie doprowadziło to do błędnego odczytania konsekwencji prawnych, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem tych przepisów mimo, że z materiału dowodowego wynikają już pewne okoliczności dające wprawdzie niepełny, ale w jakimś zakresie obraz rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ustalenia te są jednakże w kontekście wymogów artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, ust. 3a, 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym niepełne i nie dawały wystarczającej podstawy do oceny, czy skarżący wraz z rodziną prowadzi w znaczeniu funkcjonalnym odrębne gospodarstwo domowe. Mając zebrany materiał dowody, w tym również oświadczenia skarżącego organy powinny ocenić wiarygodność oświadczeń i argumentów skarżącego, wraz z pozostałymi zebranymi dowodami w całości i we wzajemnej łączności (art. 80 k.p.a.). Mając jeszcze jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie organy mogły nawet jeszcze raz przeprowadzić wywiad w celu jednoznacznego potwierdzenia odrębnego prowadzenia gospodarstw domowych, a więc używania odrębnego źródła ciepła przez skarżącego lub jednego ale współdzielonego (art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym). Organy obydwu instancji wyszły poza literalne brzmienie przepisu i zastosowały dodatkowe, nieznajdujące uzasadnienia w treści ustawy, kryteria przyznania dodatku węglowego. Wobec tego zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1, ust. 3a, 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co wyczerpuje przesłanki do ich uchylenia o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Skarga musiała zatem wywrzeć zamierzony skutek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.