III SA/Kr 1136/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody z dnia 5 września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zameldowania postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczonej tytułem wpisu od skargi. Burmistrz C. decyzją z 2 sierpnia 2019 r. znak: [...] odmówił zameldowania A. I. S. i jej małoletnich synów A. S. i P. S. na pobyt stały w C. przy ul. [...]. Organ wskazał, że nieruchomość pod ww. adresem nie może służyć jako lokal komunalny służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a ponadto posiada ona nieuregulowany stan własnościowy. Pobyt wnioskodawczyni w mieszkaniu pod adresem ul. [...] w C. nie jest połączony z zamiarem stałego przebywania i utworzenia w tym miejscu centrum życiowego. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. S., Wojewoda decyzją z dnia 5 września 2019 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o zameldowaniu A. S. i jej małoletnich synów A. S. i P. S. na pobyt stały w C. przy ul. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że Miasto L. zawarło z A. S. i R. S. umowę użytkowania na czas nieokreślony nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. [...] w C., przy czym w ocenie Wojewody nawet brak dokumentu potwierdzającego tytuł prawny nie wyłącza możliwości zameldowania danej osoby pod konkretnym adresem. Zameldowanie stanowi czynność materialno-techniczną, zapewniającą techniczne wykonanie czynności rejestracyjnej jaką jest zameldowanie. Samo zameldowanie jest jedynie rejestracją danych o miejscu faktycznego pobytu osoby i nie rodzi ani nie pozbawia strony uprawnień do lokalu. Zameldowanie powinno być dokonane wówczas, gdy dana osoba legitymuje się pobytem stałym w danym lokalu i przebywa tam z zamiarem stałego pobytu. Stanowi to o zamieszkiwaniu danej osoby, a potwierdzeniem zamieszkiwania jest zameldowanie. Tym samym skoro A. S. i jej synowie P. oraz A. S. rzeczywiście przebywają w mieszkaniu pod adresem ul. [...] C. to mnie było podstaw do odmowy ich zameldowania. Brak złożenia przez A. S. prawidłowej deklaracji na odbiór odpadów lub brak zawarcia umowy na dostawę i odbiór ścieków nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowe dokonania zameldowania. Także kwestia unieważnienia uchwały Rady Miasta L. z 30 lipca 2015 r. nr [...] w sprawie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miasta L. poprzez upoważnienie Burmistrza L. do zakupu na ten cel nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, nie ma znaczenia dla ustalenia przesłanek uzasadniających dokonanie zameldowania. Kwestia sporu co do skuteczności nabycia przez Miasto L. nieruchomości przy ul. [...] w C. może być rozstrzygana przed sądem powszechnym, ale i tak nie ma to znaczenia w tej sprawie. Wojewoda stwierdził, że skoro jedyna przesłanka jaką należało w tej sprawie ustalić sprowadza się do oceny, czy wnioskodawczyni zamieszkuje w oznaczonym lokalu i czy pobyt w nim ma charakter stałego zamiaru, to ustalenie tej okoliczności nakazywało dokonanie zameldowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina C. reprezentowana przez Burmistrza C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji wyroków NSA z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2729/17 oraz wyroku WSA w Krakowie z 10 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 585/17 zgodnie z którymi nieruchomość przy ul. [...] w C. nie może służyć do pobytu stałego oraz nieprzeprowadzenie dochodów i nie dokonanie ustaleń co do faktycznego przebywania osób zameldowanych pod tym adresem z zamiarem stałego pobytu i oparcie się w tym zakresie na oświadczeniu wnioskodawcy. Zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 31 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397) poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy brak było przesłanek do stwierdzenia zamieszkiwania osób zameldowanych pod ww. adresem z zamiarem stałego pobytu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że strona skarżąca posiadania interes prawny wywodzony z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. określający zakres zadań gminy, a w szczególności z art. 7 ust. 1 pkt 6, pkt 6a, pkt 7 i pkt 16 u.s.g. określający jako zadania własne gminy następujące zadania: wspieranie rodziny i systemu pieczy zastępczej, pomocy społecznej i zakładów opiekuńczych, gminnego budownictwa mieszkaniowego, polityki prorodzinnej, zapewnienie kobietom w ciąży opieki socjalnej. Te w szczególności zadania wobec osób zameldowanych na terenie Gminy C. będą wykonywać organy tej gminy, co spowoduje dodatkowe wydatki z budżetu Gminy. Dla dodatkowego wsparcia posiadania przez Gminę C. interesu prawnego oraz samej oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody znaczenie mają orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z 10 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 585/17 oraz wyrok NSA z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2729/17) unieważniające uchwały Rady Miasta L. z dnia 30 lipca 2015 r. nr [...] w sprawie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miast L., na podstawie których Miasto L. dokonało zakupu budynku w C przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia NSA z 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2724/16 wyraźnie stwierdzono, że Gmina C. ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały na podstawie której inna gmina zamierza zmienić status niektórych członków wspólnoty samorządowej Miasta L. na członków wspólnoty samorządowej Gminy C. i tym samym obowiązki te przenieść na Gminę C. Wskazano również na brak ustalenia zarówno faktu rzeczywistego pobytu wnioskodawcy do przebywania pod adresem ul. [...] w C. jak i woli tej osoby przebywania w ww. miejscu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że Burmistrz C. nie ma interesu prawnego w jej zaskarżeniu, bowiem był organem pierwszej instancji wydającym w tej sprawie decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie miedzy innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie zaś do art. 50 § 1 i § 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1); uprawnionym do wniesienia skargi jest także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Zgodnie a art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Do "innych przyczyn" niedopuszczalności należy m. in. wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, tzn. taki, który nie może być skarżącym (nie posiada legitymacji procesowej). Dotyczy to podmiotu, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia. Trafnie Wojewoda wnosząc o odrzucenie skargi wskazuje na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym podmiotem nieposiadającym interesu prawnego we wniesieniu skargi jest organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ powierzenie takiemu organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie władczej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a więc organ niemający co do zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por. postanowienie NSA z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2006/17, opub. w Lex nr 2363429; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1040/17, opub. w Lex nr 2457906; postanowienie NSA z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 527/12, opub. w Lex nr 1137662; postanowienie NSA z 5 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 321/19, opub. w Lex nr 2630970). W tej sprawie skargę wniosła Gmina C., której organ wykonawczy wydał decyzję w pierwszej instancji. Jest to wprawdzie sytuacja, w której skarżącym jest jednostka samorządu terytorialnego, ale należy ją uznać za tożsamą z wniesieniem skargi przez Burmistrza tej Gminy. Należy przy tym powołać się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (opub. w ONSAiWSA 2016/4/54) zgodnie z którą wynikająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. uchwały wyjaśnił, że prawo jednostki samorządu terytorialnego do sądu przysługuje wyłącznie wówczas, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla obywatela, a więc w sytuacji adresata działań władczych innych organów administracji publicznej, a przy tym działania te nie są działaniami władczymi organów tych jednostek. Prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego przysługuje tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. gdy ustawa przewiduje wprost prawo jednostki samorządu terytorialnego do zaskarżenia wydanego w stosunku do rozstrzygnięcia jej organu – rozstrzygnięcia organu nadzoru (jak np. w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym lub art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). W tej sprawie przedmiotem skargi nie jest rozstrzygnięcie nadzorcze ani inne rozstrzygnięcie, do którego zaskarżenia przepis prawa wprost legitymuje jednostkę samorządu terytorialnego lub jej organ do wniesienia skargi. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (z uzasadnienia uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15). Powyższe stanowisko potwierdzone zostało przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r. sygn. K 32/08, opub. w OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). W związku z powyższym należy stwierdzić, że wniesiona w tej sprawie skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewody z 5 września 2019 r. znak: [...] orzekającej merytorycznie w przedmiocie zameldowania A. S., P. S. i A. S. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a następnie występuje jako strona domagająca się ochrony przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Ustawowa instancyjność postępowania administracyjnego wyklucza w takiej sytuacji dopuszczalność traktowania organu pierwszej instancji (i jednostki przez ten organ reprezentowanej) jako strony mogącej kwestionować rozstrzygnięcie organu drugiej instancji (por. np. postanowienie NSA z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1326/18, opub. w Lex nr 2593518; postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 404/18, opub. w Lex nr 2604404). Interes prawny Gminy C. w tej sprawie nie wynika także z art. 7 ust. 1 pkt 6, pkt 6a i pkt 16 u.s.g. Przepis ten określa jedynie zakresy spraw publicznych, w których ustawodawca określa szczegółowe zadania powierzane drogą ustawową do wykonywania przez organy samorządu gminnego. Samorząd terytorialny nie ma wpływu na to, jakie zadania ustawodawca przekaże mu do wykonywania. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności oraz przepisów postepowania – art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie mogą zostać rozpoznane, ponieważ sama skarga jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.