III SA/Kr 1139/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Halina Jakubiec Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w K z dnia 25 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w K na rzecz skarżącego A. D. kwotę 257,00 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na mocy rozkazu personalnego z dnia [...] 2014 r. nr [...] Dowódca [...] batalionu powietrznodesantowego odmówił zawarcia ze starszym szeregowym A. D. kolejnego kontraktu na pełnienie służby kontraktowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz.U. nr 45, poz. 265 ze zm.). W uzasadnieniu rozkazu podano, że starszy szeregowy A. D. pełni aktualnie zawodową służbę wojskową w korpusie szeregowych zawodowych w [...] batalionie powietrznodesantowym w K na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej nr [...], zawartego w dniu 29 kwietnia 2008 r. na okres 6 lat, tj. od dnia 23 maja 2008 r. do dnia 22 maja 2014 r. W związku ze zbliżającym się dniem upływu okresu, na jaki został zawarty powyższy kontrakt, w dniu 21 luty 2014 r. wpłynął wniosek A. D. o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Wniosek ten został złożony w terminie określonym w art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jednakże dowódca pododdziału nie poparł tego wniosku i przesłał go do dalszego służbowego rozpatrzenia. Dowódca kompanii zajęte w tej sprawie stanowisko uzasadnił m. in. tym, że w opiniowanym okresie st. szer. A. D. już nie widzi możliwości zaangażowania w szkolenie drużyny, co ma ogromny wpływ na pozostałych żołnierzy drużyny. Ponadto żołnierz ten nie wyróżnia się na tle drużyny. Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego złożył A. D., zarzucając, że negatywna opinia przedstawiona przez dowódcę kompanii kapitana jest niezgodna z prawdą. Odwołujący się wyjaśnił, że zmuszony był wziąć zwolnienie lekarskie, co uniemożliwiło mu uczestnictwo w szkoleniu poligonowym, gdyż doznał kontuzji podczas szkolenia programowego w batalionie. Ponadto zaznaczył, że jeszcze na kilka tygodni przed wyjazdem na poligon poinformował swojego dowódcę drużyny, iż przechodzi rehabilitację po urazie i prosił o przedstawienie sytuacji dowódcy kompanii i gdyby było to możliwe wyznaczenie dodatkowych zadań/pełnienie służby na miejscu w batalionie. Kapitan nie wyraził zgody i dlatego odwołujący się zmuszony był wziąć zwolnienie, aby dokończyć rehabilitację. Odnośnie zarzutu braku zaangażowania w szkolenie drużyny odwołujący się wyjaśnił, że nie chciał starać się o przyjęcie do szkoły podoficerskiej, ponieważ nie każdy szeregowy musi zostać dowódcą drużyny, zaś brak predyspozycji w tym kierunku nie dyskwalifikuje go jako żołnierza. Ponadto w listopadzie 2013 r. Kapitan wyróżnił odwołującego się za wzorowe wykonywanie obowiązków służbowych podczas obsługi rocznej. Odwołujący się podkreślił, że w opinii dowódcy kompanii nie została uwzględniona argumentacja przedstawiona w opinii dowódcy drużyny, który na co dzień bezpośrednio dowodzi drużyną, szkoli i ocenia pracę oraz zaangażowanie swoich podwładnych. Dowódca drużyny uznaje A. D. za żołnierza odnoszącego dobre i bardzo dobre wyniki w szkoleniu, wykonującego normę skoków, zaangażowanego w szkolenie drużyny, koleżeńskiego, nie sprawiającego problemów dyscyplinarnych, z bogatym doświadczeniem praktycznym zdobytym podczas misji w Afganistanie. Do odwołania załączono kartę wyróżnień z ostatnich 3 lat służby, kartę skoków za 3 lata, opinię służbową i wyniki badania USG. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] decyzją z dnia 25 kwietnia 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2013 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 mara 2010 r. w sprawie powoływana do zawodowej służby wojskowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że zawarcie kolejnego kontraktu jest decyzją o charakterze uznaniowym. Organ stwierdził, że wbrew zarzutom strony Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] nie oparł się wyłącznie na opinii i stanowisku jednego żołnierza, tj. kpt. A. S. Organ I instancji nie wziął pod uwagę otrzymanych przez żołnierza wyróżnień, lecz w ocenie organu odwoławczego list gratulacyjny od dowódcy jednostki wojskowej jest w rzeczywistości częstym wyróżnieniem stosowanym w praktyce dyscyplinarnej, a więc przypisywanie mu charakteru wyjątkowości jest przesadzone. Również treść listu nie jest indywidualnie dostosowywana do adresata listu, ale posiada ujednoliconą formę. Dlatego organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji i zaznaczył, że potrzeby Sil Zbrojnych, w szczególności w wojskach powietrznodesantowych, nie przemawiają za tym, aby w służbie wojskowej pozostawiać żołnierzy, których zaangażowanie w służbę kształtuje się na poziomie miernym. Organ odwoławczy zaznaczył, że wziął pod uwagę treść opinii przełożonych żołnierza, przeprowadził dowody z dokumentów znajdujących się w teczce akt personalnych, a także analizował karty wyróżnień, karty ewidencyjne skoczka spadochronowego, dokumenty szkoleniowe oraz zaświadczenia ze sprawdzianu sprawności fizycznej. Podkreślono, że szczególne znaczenie miały opinie, z których wynikał brak zaangażowania w służbę wojskową oraz oportunistyczne podejście do obowiązków służbowych A. D. Powyższą decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. D. Skarżący zarzucił wadliwą, dowolną ocenę dowodów, a także naruszenie art. 107 § 3 kpa. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu oraz powołał się na treść opinii służbowej za okres od 23 maja 2011 r. do 10 marca 2014 r., w której wystawiono mu ocenę dobrą, zaś na stronie 3 tej opinii zawarte są same superlatywy dotyczące postawy skarżącego jako żołnierza (akceptuje fakt odpowiedzialności za swoje działania, działa adekwatnie do postawionych zadań, potrafi efektywnie współpracować z innymi, sposób traktowania innych jest zwykle właściwy, zwykle rzetelnie podchodzi do obowiązków, zachowuje opanowanie i niezmienioną efektowność mimo przeżywanego stresu, prezentuje zadbany i staranny wygląd). Skarżący podkreślił, że również analiza karty udzielonych mu wyróżnień wykazuje, że wzorowo wykonywał swoje obowiązki służbowe. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 lipca 2014 r. odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi zasadami Sąd uznał, że skarga A. D. jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią art. 15 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.), żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Z inicjatywą zawarcia kolejnego kontraktu albo powołania do służby stałej może wystąpić również dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz służby kontraktowej pełni kontraktową służbę wojskową. Stosownie natomiast do przepisu § 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 45, poz. 265), w przypadku wniesienia przez żołnierza zawodowego wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie służby kontraktowej lub o zawarcie kontraktu na pełnienie służby stałej, dowódca jednostki wojskowej opiniuje go i przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe lub organowi właściwemu do powołania go do służby stałej, jeżeli sam nie jest tym organem. W przypadku pozytywnego rozpatrzenie wniesionego przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, właściwy organ zawiera z tym żołnierzem kolejny kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej lub wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do służby stałej. Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu lub powołania żołnierza do służby stałej następuje w formie rozkazu personalnego. Przepis § 15 powołanego rozporządzenia nie ustanawia żadnych przesłanek, którymi powinien kierować się dowódca jednostki wojskowej przy rozstrzyganiu, czy udzielać zgody na zawarcie kontraktu, czy też jej odmówić. Zatem wydawany w tym przedmiocie rozkaz personalny ma charakter uznaniowy. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności przy orzekaniu, albowiem granice uznaniowości wyznaczają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ winien w szczególności podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Obowiązany jest również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić go zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., a swoje rozstrzygnięcie uzasadnić stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Z kontrolowanych decyzji, oraz przedstawionych Sądowi akt wynika, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia m. in. na opinii służbowej dowódcy drużyny st. kaprala P. N. W opinii tej przyznano skarżącemu średnią ocenę 3,7, oraz ocenę ogólną dobrą. Jak wynika z treści tej opinii, została ona sporządzona i podpisana w dniu 10 marca 2014r. Tymczasem, rozkaz personalny, którym odmówiono skarżącemu zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie służby kontraktowej wydany został w dniu [...] 2014r. Wynika z tego, że organ pierwszej instancji nie dysponował powyższą opinią bezpośredniego przełożonego skarżącego, ponieważ w dacie wydawania go opinia ta nie istniała. Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy, powołując się z kolei na opinię kpt. A. S., której w aktach brak. Już tylko powyższa okoliczność poddaje w wątpliwość stanowisko organu wynikające z zaskarżonej decyzji, ponieważ świadczy o braku rzetelności przy rozpatrywaniu odwołania skarżącego. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że wziął pod uwagę treść opinii przełożonych skarżącego, przeprowadzono dowody z dokumentów znajdujących się w teczce akt personalnych. Nie podano jednak, o jakie dokumenty chodzi. Nadto analizowano wskazane dokumenty - tj. karty wyróżnień, karty ewidencyjne skoczka spadochronowego, dokumenty szkoleniowe i zaświadczenia ze sprawdzianu sprawności fizycznej. Brak jednak jakichkolwiek spostrzeżeń i szczegółowych wniosków organu, wynikających z poszczególnych dokumentów poddanych analizie. Niezrozumiałe jest stanowisko organu w kwestii znaczenia wyróżnień jakie otrzymał skarżący pełniąc służbę – tj. listów gratulacyjnych. Z wyrażonego stanowiska wynika, że tego rodzaju wyróżnienie nie ma znaczenia dla oceny prowadzonej w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o zawarcie kolejnego kontraktu. Nie wskazano jednak żadnej regulacji prawnej, ani okoliczności faktycznych, z których wynikałoby znikome znaczenie dla oceny skarżącego tego rodzaju wyróżnień. Również wskazanie, że tekst listu gratulacyjnego nie jest dostosowany indywidualnie do jego adresata nie może być uznane za argument świadczący przeciw przydatności skarżącego do pełnienia dalszej służby zawodowej. Wskazać należy, że na podstawie art. 15 ustawy z dnia 9 pażdziernika 2009 r. o dyscyplinie wojskowej (Dz.U. nr 190, poz. 1474) Minister Obrony Narodowej wydał w dniu 23 czerwca 2010r. rozporządzenie w sprawie wyróżniania żołnierzy, byłych żołnierzy oraz pododdziałów, oddziałów i instytucji wojskowych (Dz.U. 2010.124.841). Rozdział 3 tego rozporządzenia zatytułowany "Szczegółowe warunki udzielania wyróżnień żołnierzom i byłym żołnierzom przewiduje w § 10 ust.1, że "żołnierzom mogą być udzielone wyróżnienia, w szczególności po spełnieniu następujących warunków: pkt 3) list gratulacyjny - za uzyskanie bardzo dobrych wyników w wykonywaniu zadań służbowych, za osiągnięcia w służbie wojskowej lub z okazji jubileuszu jej pełnienia; pkt 5) urlop nagrodowy - za uzyskanie bardzo dobrego wyniku w szkoleniu lub za wzorowe wykonanie zadania służbowego, zwłaszcza w czasie pozasłużbowym lub przed wyznaczonym terminem". Z powyższych przepisów w sposób oczywisty wynikają podstawy udzielanych wyróżnień w postaci listów gratulacyjnych i urlopów nagrodowych. Wynika z nich również, że wyróżnienia te przyznawane są za uzyskanie bardzo dobrych wyników w wykonywaniu zadań służbowych, osiągnięcia w służbie wojskowej, za bardzo dobre wyniki szkoleniu lub wzorowe wykonanie zadania służbowego zwłaszcza w czasie pozasłużbowym lub przed wyznaczonym terminem. Organ nie ustosunkował się także do uzyskanych przez skarżącego wyróżnień w postaci urlopów nagrodowych. Brak także stanowiska organu w sprawie konsekwencji wypadku, jakiemu uległ skarżący w związku z pełnieniem służby wojskowej, który to wypadek zdaniem skarżącego miał konsekwencje w postaci niemożności uczestniczenia w poligonie. Wobec powyższego należało uznać, że w kwestii oceny pozytywnych cech i osiągnięć skarżącego, stanowisko organu odwoławczego nie poddaje się kontroli sądowej, z powodu nie podania przez organ jasnych motywów zajętego stanowiska. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ma ustalić czy dopuszczalne było wydanie decyzji określonej treści, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienia, które w istocie uniemożliwiają dokonanie przez Sąd pełnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia powodują uznanie, że organy oceniły wniosek skarżącego o zawarcie kolejnego kontraktu w sposób dowolny. Analiza dokumentów osobowych skarżącego została przeprowadzona pobieżnie. Organy powinny poddać analizie zarówno wszystkie okoliczności świadczące o pozytywnych cechach i wyróżnieniach skarżącego, jak i te przeciwne i dopiero wówczas sformułować swoje stanowisko. Zawarcie lub odmowa zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Nadto Sąd stwierdził, że uzasadnienia zaskarżonej decyzji naruszają one przepis art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak przedstawienia w uzasadnieniu toku rozumowania organu w zakresie oceny przydatności skarżącego do dalszego pełnienia służby, uzasadnienie istotnych kwestii w sposób lakoniczny bądź wyrywkowy powoduje, że przedmiotowa decyzja w tym zakresie nie poddaje się kontroli sądu. Nie jest zadaniem sądu domyślanie się, na jakich w istocie przesłankach opierał się organ, utrzymując w mocy rozkaz personalny z dnia [...] 2014r. Uzasadnienie decyzji uznaniowej nie może sprowadzać się tylko do stwierdzenia organu, że podejmuje decyzję uznaniową. Uchybienie organu w tym zakresie jest oczywiste. W tym miejscu należy przywołać orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który wskazuje, że jednym z podstawowych elementów tworzących standard sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązek ujawniania w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok TK z 21 lipca 2009r., K 7/09, OTK-A 2009, Nr 7, poz 113). Ujawnienie motywów, jakimi kierował się organ administracji publicznej, powinno nastąpić w stopniu umożliwiający weryfikację sposobu myślenia tego organu. Uzasadnienie decyzji powinno być tak skonturowane, żeby nie nasuwało żadnych wątpliwości, a tym samym decyzja musi spełniać wymogi, które są niezbędne do skontrolowania jej legalności przez sąd administracyjny. Organ uzasadniając decyzję powinien to uczynić zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa, czyli przy uwzględnieniu, że uzasadnienie decyzji powinno być zrozumiałe nie tylko dla jego autora, ale przede wszystkim dla strony, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 kpa. Co więcej, prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 kpa. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, co miało miejsce w kontrolowanym postepowaniu. Podjęte przez organy decyzje wydane zostały przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, 7 § 1 80 i 107 § 3 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokładnie wyjaśnią stan faktyczny sprawy i rozpatrzą cały materiał dowodowy, oceniając go zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 80 kpa. Uzupełnią także wszystkie wyżej wskazane braki uzasadnień. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za uzasadnioną. Działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł na podstawie tego przepisu jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wynika z treści art. 200 p.p.s.a.