III SA/Kr 114/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędzia WSA Michał Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 4 grudnia 2025 r., nr 65/ZW2023-O/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego M. J. 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. M. J. (dalej "skarżący)", skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie pismem z 28.07.2025 r. zatytułowanym "wezwanie do zapłaty" żądał zapłaty wyliczonych kwot tytułem zaniżonego wynagrodzenia zasadniczego oraz zaniżonych świadczeń za długoletnią służbę – wszystko za styczeń i luty 2023 r. Swoje roszczenie powiązał z treścią art. 41 ust. 1 oraz 3 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej za rok 2023 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666; zwanej dalej "ustawą okołobudżetową na 2023 r."). Z ostrożności procesowej podawał przy tym m.in., iż sprawa ta nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej. Oczekiwał "ustosunkowania się Komendanta do pisma, w szczególności poprzez wypłatę wyrównania świadczeń pracowniczych." 2. W rozpoznaniu tego wniosku Komendant Powiatowy Policji w Krakowie wydał 19.09.2025 r decyzję (nr 5/2025/ZKS), w której odmówił skarżącemu wypłaty wskazanego wyrównania. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 24.02.2023 r. na podstawie rozkazu personalnego z 7.02.2023 r. Dalej wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Skarżącego i brak merytorycznych (prawnych) podstaw do uwzględnienia tego wniosku. 3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zaznaczył, że roszczenie skierowane do organu I instancji nie miało charakteru administracyjnego, a stanowiło jedynie próbę polubownego przekonania organu do słuszności prezentowanego stanowiska. Podał, że inicjatywa skierowania wezwania do zapłaty stanowi skutek prawomocnych orzeczeń wydawanych przez sądy powszechne, na mocy których przyznano wyrównania byłym funkcjonariuszom, przechodzącym na emeryturę w okresie styczeń-luty 2023 r. Podkreślał właściwość sądów powszechnych w sprawach objętych wniesionym do Komendanta żądaniem akcentując, że wezwanie do zapłaty zostało skierowane w ramach procedury cywilnej, albowiem dochodzone roszczenie ma majątkowy charakter, który choć wynika ze stosunku służbowego, to ma cech wyłącznie zobowiązania cywilnoprawnego. Podawał, że przedmiotem sprawy jest roszczenie majątkowe o charakterze spornym, którego rozstrzygnięcie w przypadku kwestionowania jego zasadności wymaga zastosowania kodeksu cywilnego oraz art. 300 kodeksu pracy. Dowodził obszernie, że w sprawie tej brak podstaw do wydania decyzji. Skarżący domagał się umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego 4. Decyzją z 4.12.2025 r. (nr 65/ZW2023-O/2025) Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wyjaśnił między innymi, że sprawy dotyczące uposażeń policjantów należą do zakresu spraw osobowych policjantów. To samo dotyczy rozstrzygania żądań funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, jeżeli wynikają ze stosunku służbowego. Stąd też sprawy, dla których podstawą jest art. 41 ust. 1 i 2 ustaw okołobudżetowej na 2023 r., podlegają rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. W pozostałej części uzasadnienia organ odwoławczy w sposób merytoryczny ustosunkował się do żądania Skarżącego oraz argumentacji przywołanej przez jego pełnomocnika. 5. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie: a) art. 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wezwanie do zapłaty stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznanych mu świadczeń; b) art. 1 w zw. z art. 104 par. 1 k.pa. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez skarżącego wezwania do zapłaty; c) art. 105 par. 1 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania administracyjnego; d) art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarga domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 6. Skarga była zasadna. 7. Kluczowy spór w tej sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w rozpoznaniu żądania skarżącego sformułowanego w piśmie z 28.07.2025 r. (pkt 1 części historycznej uzasadnienia). Ocenę tego sporu poprzedzić należy kilkoma uwagami ogólnej natury. 8. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O tym, w jaki sposób może dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie – w oparciu o zasadę oficjalności, czy skargowości – decyduje przepis prawa materialnego. Jeśli natomiast z normy prawa materialnego nie wynika w sposób wyraźny forma wszczęcia postępowania przyjmuje się, że w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku, to postępowanie administracyjne wszczynane jest z urzędu - w oparciu o zasadę oficjalności, zaś gdy przedmiotem tegoż postępowania jest przyznanie stronie uprawnień - wszczynane jest ono na wniosek. Wszczęcie postępowania prowadzonego na wniosek może nastąpić jedynie wówczas, gdy do właściwego w sprawie organu administracji publicznej zostanie wniesione przez stronę podanie odpowiadające wymaganiom formalnym, a zawarte w tym podaniu żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco (por. WSA w Krakowie w wyroku z 30.04.2026 r.; sygn. akt III SA/Kr 131/26). Należy przy tym dostrzec, że k.p.a. przewiduje także (w art. 61 § 2) możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, której jest ono wszczynane na wniosek strony. W takim jednakże przypadku organ administracji publicznej powinien uzyskać zgodę strony dla jego kontynuowania, a zgoda ta musi być wyrażona w sposób jednoznacznie kategoryczny. Podsumowując powyższe należy wskazać, że jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na jej wniosek - zgodnie z zasadą skargowości, której wyrazem jest twierdzenie, że to strona (jednostka) rozporządza swoim prawem. 9. Uwzględniając przedstawione wyżej rozważania zauważyć trzeba, że przepisy prawa materialnego nie regulują sposobu wszczęcia postępowania w przedmiocie wyliczenia wyrównania uposażenia i pozostałych składników uzyskiwanych przez policjanta w związku z odejściem ze służby. Konsekwencją powyższego jest więc stanowisko, że wszczęcie takiego postępowania wymagało wniosku strony (skarżącego). 10. Uwarunkowania sprawy wskazują, że skarżący pismem z 28.07.2025 r. sformułował do organu I instancji "wezwanie do zapłaty". W tak określonej kwalifikacji pisma skarżący podkreślał zarazem, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej w myśl przepisów k.p.a. Z kolei w odwołaniu skarżący kontynuował argumentację, iż w reakcji na jego "wezwanie do zapłaty" nie zachodziła potrzeba prowadzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśniał wprost, że inicjatywa wezwania do zapłaty stanowi skutek orzeczeń wydawanych przez sądy powszechne, na mocy których przyznawano wyrównania były funkcjonariuszom przechodzącym na emeryturę w okresie styczeń-luty 2023 r. Ponadto zwracał uwagę, że Rzecznik Praw Obywatelskich przyznawał, że są podstawy do uzyskania przez Policjantów żądanych wyrównań świadczeń, a w tym względzie pozostaje właściwa jedynie droga przed sądem powszechnym – sądem pracy. Skarżący podkreślał zarazem, że korzystając z tej właśnie ścieżki (sądowej) kierował do Komendanta Powiatowego Policji wezwanie do zapłaty, tj. wezwanie w ramach procedury cywilnoprawnej wskazując, że zgłaszane roszczenie ma charakter majątkowy, sporny, a jego rozstrzygnięcie wymaga zastosowania kodeksu cywilnego i kodeksu pracy. Wskazywał też (pkt 7 odwołania), że w tej sprawie brak przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż wniosku takiego nie było (por. punkt 3 części historycznej uzasadnienia). 11. W ocenie Sądu, w przedstawionych wyżej uwarunkowaniach ocenianego przypadku brak było podstaw do tego, aby orzekające organy administracji potraktowały pismo skarżącego stanowiące wezwanie do zapłaty, jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i oczekiwanie skarżącego ukształtowania jego sytuacji prawnej w tym właśnie trybie. Pismo to wespół z ogółem stanowisk prezentowanych przez skarżącego w sprawie (w szczególności zawartych w odwołaniu) naprowadzało bowiem jednoznacznie na to, iż inicjatywa skarżącego obejmująca zwrócenia się do Komendanta Policji z powyższym żądaniem miała wyłącznie charakter przesądowego wezwania do zapłaty. Bez znaczenia dla oceny kontrolowanej sprawy było to, czy z perspektywy przepisów procedury cywilnej wezwanie takie było nieodzowne do skutecznego złożenia pozwu. Niewątpliwe jest bowiem, że wdrożone przez skarżącego zachowanie (skierowanie wezwania do zapłaty) stanowi typową dla obrotu cywilnoprawnego praktykę nakierowaną na dobrowolne spełnienie świadczenia przez dłużnika. Bez znaczenia jest także i to, czy skarżącemu w istocie przysługiwała (przysługuje) skuteczna przed sądem powszechnym droga do dochodzenia oczekiwanej należności, czy też miarodajna w tym zakresie jest droga administracyjna. Brak bowiem wniosku uprawnionego podmiotu czynił niedopuszczalnym wszczęcie i kontynuowanie postępowania przez organ, zaś ocenę dopuszczalności drogi sądowej winien przeprowadzić właściwy sąd. Zaznaczyć należy, że zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym – zasadą aktualności – organ II instancji (Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie), rozpoznając odwołanie skarżącego - powinien uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji przez ten organ, w tym w szczególności rozważyć i ocenić rzeczywistą intencję (wolę) skarżącego, co do oczekiwań sformułowanych w piśmie skierowanym do organu administracji ("wezwanie do zapłaty"). W przypadku zaś stwierdzenia, że skarżący z wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne w ogóle nie wystąpił, organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wszak w odwołaniu – co już wskazywano wyżej – skarżący jasno i kategorycznie twierdził, że w ogóle nie zwracał się o wszczęcie postępowania administracyjnego, a złożone przez niego wezwanie do zapłaty zostało bezpodstawnie uznane za wniosek o wszczęcie takiego postępowania. W ocenie Sądu, właśnie z uwagi na treść odwołania oraz zawarte w nim stanowcze oświadczenia skarżącego, aktualizowała się kompetencja organu odwoławczego do zweryfikowania stanowiska organu w kwestii wdrożonego trybu załatwienia tej sprawy. Zaznaczyć bowiem należy, że brak wniosku strony, czy też jego cofnięcie w toku postępowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, a zatem koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3.09.2024 r., II OSK 2227/23). 12.1. Mając na względzie zaprezentowane rozważania Sądu uznał, że organ II instancji – z pominięciem treści odwołania skarżącego rozpoznał sprawę i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, nie dokonując uprzedniej rewizji zapatrywania odnośnie do wdrożonego w sprawie trybu. Powyższe nakazywało uznać, że obie kontrolowane decyzji zapadły z naruszeniem art. 61 par. 1 k.p.a., przez co Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - w punkcie I. sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. 12.2. Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne (punkt II wyroku). Istota umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W tym przypadku, bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego należy upatrywać w braku wniosku o jego wszczęcie. 12.3. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego (w puncie III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r.; Dz. U. z 2026 r., poz. 215).