III SA/Kr 1145/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. M. Kancelaria Adwokacka al. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 listopada 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na osobę uprawnioną Ł. S. reprezentowanego przez matkę D. S. za okres od 1 maja 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. i przyznającej zasiłek pielęgnacyjny na osobę uprawnioną Ł.S. reprezentowanego przez matkę D. S. za okres od 1 września 2012 r. do 31 października 2013 r. w wysokości 153 zł miesięcznie, działając na podstawie art. 16, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2013, poz. 1456) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że strona nie spełniła przesłanek z art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony przez przedstawiciela osoby uprawnionej – Ł. S. – w dniu 4 września 2012 r. Do wniosku zostało dołączone orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, z którego wynikało, że Ł. S. nie został zaliczony do osób niepełnosprawnych, orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności utrzymujące zaskarżone orzeczenie w mocy oraz wyrok Sądu Rejonowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 lutego 2012 r. zmieniający zaskarżone decyzje w ten sposób, że małoletni Ł. S. został uznany za osobę niepełnosprawną. Organ ustalił, że strona pobierała zasiłek pielęgnacyjny na małoletniego Ł. do 30 kwietnia 2010 r. W dniu 17 sierpnia 2010 r. złożyła wniosek o zaliczenie małoletniego Ł. S. do osób niepełnosprawnych. Orzeczenie Sądu Rejonowego z dnia 8 lutego 2012 r., w którym Sąd uznał Ł. S. za osobę niepełnosprawną do dnia 16 października 2013 r. stało się prawomocne w dniu 28 maja 2012 r., a odpis wyroku strona uzyskała w dniu 23 sierpnia 2012 r. Organ pierwszej instancji powołał się na treść regulacji art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła D. S. W uzasadnieniu szczegółowo opisano przebieg postępowania dotyczącego uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności zwracając uwagę na stan zdrowia. Podkreślono, że strona nie otrzymała w terminie wyroku Sądu i nie mogła złożyć wniosku o zasiłek pielęgnacyjny na syna. Sąd przesłał stronie prawomocny wyrok dopiero w dniu 23 sierpnia 2012 r. i wówczas odwołująca się niezwłocznie złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku. Wniosek nie został wcześniej złożony, gdyż D. S. nie dysponowała wyrokiem Sądu. Kolegium, uzasadniając własne rozstrzygnięcie, podało, że podstawę prawną przyznania wnioskowanego w niniejszej sprawie świadczenia stanowi art. 16, art. 23 i art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że należało przyznać zasiłek pielęgnacyjny, a zagadnieniem które wymaga weryfikacji jest ustalenie początkowego okresu, od którego zasiłek został przyznany. W związku z tym konieczne jest nawiązanie do treści art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że co do zasady - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (wynika to z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z kolei w myśl art. 24 ust. 3a ustawy w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełnia warunki uprawniające do nabycia tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie: 1) niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od dnia utraty ważności poprzedniego orzeczenia, i 2) prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia. Mając na uwadze regulację art. 24 ust. 3a ustawy oraz okoliczności faktyczne niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji orzekł w niniejszej sprawie prawidłowo. Poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 24 kwietnia 2008 r., wydano do dnia 30 kwietnia 2010 r., a D. S. złożyła wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w dniu 17 sierpnia 2010 r., zatem z przekroczeniem miesięcznego terminu. Z kolei w dniu 8 lutego 2012 r. zostało wydane orzeczenie przez Sąd Rejonowy, w którym Sąd uznał małoletniego Ł. S. za osobę niepełnosprawną i ten wyrok stał się prawomocny w dniu 28 maja 2012 r. Wniosek o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego D. S. złożyła jednak dopiero w dniu 4 września 2012 r., zatem po upływie trzech miesięcy od daty wydania orzeczenia. W ocenie Kolegium fakt, że oba wnioski zostały złożone po upływie ustawowych terminów przesądza o niemożności zmiany rozstrzygnięcia i przyznania stronie świadczenia zgodnie z wnioskiem, to jest od dnia 1 maja 2010 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2012 r. nr: [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. S. Skarżąca uznała zaskarżoną decyzję za krzywdzącą. Zarzuciła, że Kolegium poczyniło błędne ustalenia faktyczne i prawne związane z ustaleniem niepełnosprawności Ł. S., w następstwie czego został on pozbawiony zasiłku pielęgnacyjnego od 1 maja 2010 r. do 31 sierpnia 2012 r. Skarżąca podtrzymała zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W ocenie Sądu ustalony przez organy administracji stan faktyczny w niniejszej sprawie znajduje uzasadnienie w dokumentacji znajdującej się w aktach. Postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone prawidłowo. Okoliczności faktycznych nie kwestionuje również skarżąca. Skarżąca domagała się przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na osobę uprawnioną – Ł. S., z tytułu legitymowania się przez niego orzeczeniem uznającym Ł. S. za osobę niepełnosprawną, kod niepełnosprawności 07S, przyczyna niepełnosprawności astma oskrzelowa alergiczna, data powstania niepełnosprawności rok 1999, naruszenie sprawności okresowe do 16 października 2013 roku. Jak wynika z treści art. 16 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) w jego brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 26 listopada 2012 r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i przysługuje on m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Z art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i art. 14-16 i art. 17 tej ustawy. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 16 ust. 2 ustawy). W stosunku do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca zmodyfikował sposób ustalenia daty początkowej prawa do tego zasiłku w art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności i ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełnia warunki uprawniające do nabycia tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie: 1) niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od dnia utraty ważności poprzedniego orzeczenia i 2) prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia. Powyższy przepis został uchylony przez art. 1 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) z dniem 1 stycznia 2013 roku. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę w tym składzie wyniki literalnej wykładni – obecnie już nieobowiązującego - art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zmodyfikować rezultatami wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu w duchu argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (OTK-A 2007/9/106, Dz.U. 2007/200/1446), zgodnie z którą zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Trybunał wskazał, że biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji RP. Co prawda przypadek, na tle którego Trybunał Konstytucyjny dokonał powyższej oceny, dotyczył zgodności art. 24 ust. 2 ustawy z Konstytucją RP, jednak motywy tego wyroku mają w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Uchylony z dniem 1 stycznia 2013 roku przepis art. 24 ust. 3a był także niezgodny z zasadami poprawnej legislacji i jako taki należy ocenić go jako naruszający art. 2 oraz art. 69 Konstytucji RP. Nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższe zasady nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób jasny i precyzyjny. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów zrozumiałych dla ich adresatów, którzy mają prawo oczekiwać, że ustawodawca będzie tworzył normy niebudzące wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Poprawność legislacyjna oznacza także stanowienie prawa z poszanowaniem zasad ogólnosystemowych oraz z zachowaniem aksjologicznych standardów. Zasadność wprowadzenia danej regulacji nie może usprawiedliwiać stanowienia prawa w sposób chaotyczny i w znacznym stopniu utrudniający korzystanie z uprawnień przyznanych jednostkom w przepisach prawa. Art. 69 Konstytucji RP gwarantuje osobom niepełnosprawnym pomoc ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Rolą ustawodawcy jest stworzenie efektywnych mechanizmów, przy pomocy których ten wzorzec konstytucyjny będzie realizowany. Od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności jednostka ma prawo uzyskać zasiłek pielęgnacyjny w wysokości określonej w ustawie. W chwili wyżej określonej interes prawny w uzyskaniu zasiłku pielęgnacyjnego jest chroniony konstytucyjnie. Norma art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych – odczytywana literalnie - jest sprzeczna z wyżej wskazanymi regulacjami konstytucyjnymi, gdyż ustala datę przyznania zasiłku w oderwaniu od daty powstania (i ustalenia w orzeczeniu kompetentnego organu władzy publicznej) niepełnosprawności. Należy ją zatem odczytywać z uwzględnieniem innych rodzajów wykładni – systemowej i celowościowej, o czym była mowa wyżej – mając na względzie cel zasiłku pielęgnacyjnego i jego ścisły związek z okresem, w odniesieniu do którego została ustalona niepełnosprawność jednostki. W związku z powyższym decyzje organów obydwu instancji naruszają normę wynikającą z art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu ich wydania, w związku z art. 69 Konstytucji. W świetle wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego powołany przepis winien być rozumiany w ten sposób, że osoba niepełnosprawna winna otrzymać zasiłek pielęgnacyjny za okres, w którym jest - zgodnie z orzeczeniem właściwej władzy publicznej - niepełnosprawna w stopniu uzasadniającym jego przyznanie, przy czym istotne jest nie to, kiedy niepełnosprawny wystąpił z wnioskiem o świadczenie, ale to czy rzeczywiście, w świetle orzeczenia właściwej władzy publicznej, był niepełnosprawny w odpowiednim dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego stopniu. Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności jest w niniejszej sprawie prawomocny wyrok Sądu Rejonowego Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt: [...], którym zmieniono decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 grudnia 2010 r. i uznano Ł. S. za osobę niepełnosprawną od 1999 roku do dnia 16 października 2013 roku. W rozpatrywanej sprawie zatem Ł. S. od momentu, gdy utraciła moc poprzednia decyzja o przyznaniu mu zasiłku pielęgnacyjnego, to jest od 1 maja 2010 r. ma prawo uzyskać zasiłek pielęgnacyjny w określonej wysokości. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienie dotyczy decyzji organów obydwu instancji i nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy uwzględnią wskazaną wyżej ocenę prawną. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie I sentencji. W punkcie II sentencji, stosownie do art. 250 p.p.s.a. Sąd orzekł o przyznaniu wynagrodzenia radcy prawnemu ustanowionego dla skarżącej w ramach prawa pomocy. Kwotę wynagrodzenia Sąd ustalił w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.