III SA/Kr 1147/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków –Nowa Huta w Krakowie Rafała Stępniaka sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] Starosta odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] 2018 r. nr [...] ustalającej opłatę za pobyt N. J., ur. [...] 1999 r. w rodzinnej pieczy zastępczej od 1 czerwca 2018 r. do czasu zakończenia pobytu dziecka w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że P. J. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz ze swoją siostrą – E. J. Na miesięczny dochód rodziny składa się: renta E. J. (2.156,92 zł), dochód z działalności gospodarczej P. J. (1.613,89 zł) oraz jego emerytura (1.604,24 zł). Ustalając dochód rodziny organ odjął kwotę płaconych przez zobowiązanego alimentów na rzecz córki N. J. w kwocie 500 zł miesięcznie. Ustalono, że dochód w rodzinie P. J. w maju 2019 r. wyniósł łącznie 4.875,05 zł, a na osobę 2.437,53 zł (4.875,05 : 2 osoby) i stanowił 450-500% kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji wskazał, że art. 194 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi, że starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na jej wydanie, a w szczególności zmianie uległa wysokość przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, albo średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Starosta stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zobowiązany powoływał się na swoją obecną sytuację materialną. Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały Rady Powiatu nr XII/139/12 z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo - wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo - terapeutycznej i interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (Dz. Urz. Woj. z 2012 r. poz. 1175) odstępuje się częściowo od ustalenia odpłatności rodzicom, których dochód rodziny nie przekracza 500% kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i ustala się opłatę w wysokości nie wyższej niż kwota otrzymywanej przez rodzinę zastępczą miesięcznej pomocy pieniężnej na utrzymanie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej, o której mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o zmianę przedmiotowej decyzji i uznał, że skoro pełnoletnia N. J. przebywa w spokrewnionej rodzinie zastępczej, a miesięczne świadczenie dla rodziny zastępczej na utrzymanie wyżej wymienionej wynosi 694 zł, to P. J. w dalszym ciągu zobowiązany jest do uiszczania opłaty w pełnej wysokości, tj. 694 zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty z dnia [...] 2019 r. P. J. wniósł o jej zmianę, poprzez umorzenie odpłatności za pobyt jego córki w pieczy zastępczej, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji organu I instancji odwołujący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego i pełnego postępowania dowodowego, w szczególności braku dokonania analizy jego sytuacji osobistej, rodzinnej i materialnej, w tym ustalenia jego możliwości majątkowych i dokonanie ustaleń w oparciu wyłącznie o kwotę jego dochodów. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 6 i art. 194 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998 z późn. zm.) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.), jak też § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2019 r. nr [...]. W ocenie Kolegium, organ I instancji miał podstawę nie uwzględnić wniosku P. J. o zmianę ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] 2018 r. nr [...], albowiem podnoszone w odwołaniu zarzuty, iż organ oparł się jedynie na wysokości jego dochodów bez odniesienia się do kosztów, jakie ponosi na swoje utrzymanie i kosztów związanych z opieką nad siostrą oraz na wydatki alimentacyjne, jak też do kosztów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, nie stanowią podstawy do zmiany decyzji poprzez umorzenie odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej. Kolegium stwierdziło, że w swojej decyzji organ I instancji wskazał, iż dochód rodziny w maju 2019 r., po odjęciu płaconych alimentów, wyniósł łącznie 4.875,05 zł, a na osobę w rodzinie 2.437,53 zł i stanowił 450-500% kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały Rady Powiatu z dnia 15 lutego 2012 r. Nr XII/139/12 w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej i interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - odstępuje się częściowo od ustalenia odpłatności rodzicom, których dochód rodziny nie przekracza 500% kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i ustala się opłatę w wysokości nie wyższej niż kwota otrzymywanej przez rodzinę zastępczą miesięcznej pomocy pieniężnej na utrzymanie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej. Zdaniem SKO, w świetle tej uchwały, w przypadku gdy dochód rodziny wynosi powyżej 450% do 500% kryterium dochodowego rodziny, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to ustala się opłatę w wysokości 50% kwoty stanowiącej miesięczny dochód rodziny. Organ II instancji stwierdził zatem, że w przypadku dwuosobowej rodziny P. J., której dochód wynosił łącznie 4.875,05 zł, opłata ta odpowiadałaby kwocie 2.437,52 zł, lecz jak wcześniej wskazano, zgodnie z powyższą uchwałą Rady Powiatu, opłatę tę ustala się w wysokości nie wyższej, niż kwota otrzymywanej przez rodzinę zastępczą miesięcznej pomocy pieniężnej na utrzymanie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej. W uchwale tej bierze się więc pod uwagę kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że w katalogu kwot pomniejszających dochód oraz w katalogu przychodów, których nie wlicza się do dochodu, nie jest przewidziana kwota kosztów ponoszonych na utrzymanie i kosztów związanych z opieką nad siostrą oraz kwota kosztów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, które P. J. wymienił zarzucając, iż te koszty ponoszone przez niego, nie zostały uwzględnione przy ustalaniu dochodu. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalona P. J. decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] opłata za pobyt jego córki N. J. w rodzinnej pieczy zastępczej jest równa wysokości miesięcznego świadczenia jakie otrzymuje rodzina zastępcza na jej utrzymanie, tj. kwocie 694 zł miesięcznie. Opłata ta nie jest więc w kwocie wyższej niż kwota otrzymywanej przez rodzinę zastępczą miesięcznej pomocy pieniężnej na utrzymanie dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej i wobec tego jest ona zgodna z postanowieniem wymienionej wyżej uchwały Rady Powiatu. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku wyjaśnienia, dlaczego wyłącznie odwołujący jest obciążany tymi opłatami i nie prowadzi się postępowania w tej sprawie również przeciwko matce N. J., Kolegium podało, że zgodnie z art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie. Z kolei w rozumieniu art. 366 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145) solidarna odpowiedzialność dłużników polega na tym, że kilku dłużników może być zobowiązanych w taki sposób, iż wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Organ II instancji stwierdził, że z treści pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie znak: [...] z dnia 4 lipca 2018 r. wynika, że matka N. J. – M. K. prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe i w związku z tym wobec niej zostało wszczęte odrębne postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt córki w spokrewnionej rodzinie zastępczej. W postępowaniu tym ustalono, że jej dochód nie przekracza 250% kryterium dochodowego i w związku z tym odstąpiono od ustalenia jej opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Natomiast miesięczny dochód P. J. wynosi 3.217,63 zł, a łącznie z dochodem jego siostry E. J., z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, dochód ich, po odjęciu płaconych alimentów na rzecz córki N. w kwocie 500 zł miesięcznie, wynosi łącznie 4.875,05 zł. Wobec tego Kolegium uznało, że organ dokonał słusznego wyboru, aby właśnie P. J. ustalić odpłatność za pobyt córki w pieczy zastępczej. Zdaniem organu II instancji, podnoszone przez P. J. argumenty, iż ponosi koszty na swoje utrzymanie i koszty związane z opieką nad siostrą oraz koszty z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, nie stanowią okoliczności uzasadniających zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez umorzenie odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej, o co wnosi w swoim odwołaniu. Nie zgadzając się z treścią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2019 r. P. J. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na finalne rozstrzygnięcie sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczo ustalonych dokumentach, mimo, iż dokumenty wskazują na odmienny od przyjętego stan faktyczny; 2. art. 6, art. 8 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez selektywną i dowolną ocenę materiału dowodowego, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Uzasadniając wniesioną skargę skarżący podniósł, że organ w dalszym ciągu nie przeprowadził kompletnego i wnikliwego postępowania dowodowego opierając się jedynie na wysokości jego dochodów, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ nie odniósł się natomiast w jakikolwiek sposób do wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu kosztów jego utrzymania. Zdaniem skarżącego, z zawnioskowanych dochodów wynika ponadto, że nie osiąga on dochodów jakie w swoim uzasadnieniu wskazuje organ, a tym samym nie mieści się on w przedziale 450%-500% kryterium dochodowego o jakim pisze organ. Skarżący stwierdził, że organ od samego początku opiera swoje twierdzenia na przyjętej wadliwie kwocie jego dochodów oraz dochodów jego siostry, co jest pogwałceniem zasady rzetelnego i wyczerpującego gromadzenia i oceny materiału dowodowego. W ogóle nie są natomiast brane pod uwagę usprawiedliwione koszty jakie skarżący musi ponosić na swoje utrzymanie oraz utrzymanie siostry, w tym opłaty za media, ciężary fiskalne, koszty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej i wiele innych. Zdaniem skarżącego, samo odjęcie płaconych alimentów w żadnej mierze nie może stanowić podstawy do określenia jego możliwości finansowych. P. J. nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, że skoro zarabia więcej od matki dziecka to powinien w całości ponosić koszty za pieczę zastępczą. Skarżący wskazał, że matka nie płaci żadnych alimentów i nie płaci za pieczę zastępczą, co stawia ją w znacznie bardziej komfortowej sytuacji przy zupełnej dyskryminacji jego osoby. Zdaniem skarżącego, mechaniczne odwołanie się do przepisów o solidarnej odpowiedzialności stanowi rażące nadużycie prawa przez organ, który jednego zobowiązanego stawia w pozycji uprzywilejowanej i nie dąży do choćby częściowego obciążenia go kosztami za pobyt córki w pieczy zastępczej. Skarżący wskazał, że z zestawienia jego dochodów wynika, iż kształtują się one na różnym poziomie i nie sposób przyjmować, jak czyni to organ, jednej kwoty jego dochodów i to jeszcze tej praktycznie najwyższej. Skarżący stwierdził, że jego zarobki wahają się na poziomie kilkuset złotych miesięcznie w skali całego roku. Zdaniem skarżącego, przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ powinien był najpierw właściwie ustalić stan faktyczny, w szczególności prawidłowo ustalić jego możliwości finansowe, mając na względzie jego aktualną sytuację materialną. Tymczasem - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - organ powielił postępowanie i ograniczył się do wskazania dochodów skarżącego tak, jakby to była jedyna okoliczność przesądzająca o zasadności wydanej decyzji. Organ w ogóle natomiast nie przeanalizował sytuacji osobistej skarżącego, ponoszonych kosztów na jego konieczne utrzymanie oraz kosztów związanych z opieką nad siostrą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia 27 listopada 2019 r. i telefaksem odebranym przez organ II instancji w dniu 27 listopada 2019 r. (k. 25 akt) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do przedłożenia całości akt administracyjnych (także faksem) w sprawie, tj. akt poprzedzających wydanie decyzji z dnia 27 czerwca 2019 r., w szczególności: 1. decyzji Starosty z dnia [...] 2018 r., dotyczącej ustalenia odpłatności od dnia 1 kwietnia 2018 r. w wysokości 660 zł miesięcznie; 2. odwołania skarżącego P. J. z dnia 26 kwietnia 2018 r.; 3. decyzji organu II instancji, o ile sprawa została zakończona; 4. decyzji Starosty z dnia [...] 2018 r., dotyczącej ustalenia odpłatności od dnia 1 czerwca 2018 r. w wysokości 694 zł miesięcznie; 5. odwołania skarżącego P. J. od decyzji Starosty z dnia [...] 2018 r.; 6. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2018 r.; 7. wniosku skarżącego P. J. z dnia 15 listopada 2018 r. o zmianę decyzji Starosty z dnia [...] 2018 r.; 8. decyzji Starosty z dnia [...] 2019 r. o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] 2018 r.; 9. odwołania skarżącego P. J. od powyższej decyzji Starosty z dnia [...] 2019 r.; 10. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2019 r., uchylającą decyzję Starosty z dnia [...] 2019 r. - w terminie do dnia 4 grudnia 2019 r. Do dnia rozprawy w dniu 6 grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykonało powyższego wezwania Sądu i nie nadesłało żądanych dokumentów. Sąd stwierdza z urzędu, że w dniu 6 grudnia 2019 r. zgłosił swój udział w sprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej, który wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 60 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, skarga jest uzasadniona, chociaż nie ze względów w niej podniesionych. Należy podkreślić, że organ administracyjny przekazując akta sprawy do Sądu w celu kontroli zaskarżonej decyzji ma obowiązek przedstawić pełny materiał dowodowy zebrany w sprawie. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadesłało fragment akt, co uniemożliwia rzetelną kontrolę zaskarżonej decyzji. Z pism skarżącego wynika, że decyzja organu I instancji została wydana ponownie, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wcześniej wydanej decyzji w tej sprawie, co potęguje niemożność ustalenia zarówno zaleceń wydanych wcześniej przez organ II instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., jak i realizację tych zaleceń przez Starostę, a także ustalenie, czy organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wziął własne zalecenia pod rozwagę. W kwestii stawianego przez skarżącego zarzutu odnośnie nie zrealizowania wydanych zaleceń i wydania zaskarżonej decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy nie zajął stanowiska, co powoduje uznanie zasadności stawianego przez skarżącego zarzutu. Sąd zauważa, że z materiału wynika także, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone pomimo braku ostateczności decyzji, która powinna poprzedzać niniejszą sprawę, a co znalazło wyraz w pkt 3 zarządzenia z dnia 27 listopada 2019 r. Sąd podkreśla także, że nadesłane we fragmencie akta sprawy to w znacznej części uwierzytelnione kserokopie, które w liczbie 15 kart oznaczone zostały jednym numerem porządkowym jako numerem karty – numerem 20. Brak numeracji kart akt administracyjnych – uporządkowanych według dat wpływu do organu - powoduje nie tylko brak możliwości kontroli przez Sąd kolejności pozyskiwania dokumentów przez organ, ale niemożność ewentualnego wskazania organowi gdzie leżą nieścisłości i sprzeczności w ustaleniu stanu faktycznego i z dokumentu znajdującego się na której stronie wynikają konkretne fakty czy błędy organu. Powyższe uchybienia powodują stwierdzenie Sądu, że w niniejszej sprawie zostały naruszone podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. uniemożliwiające Sadowi kontrolę toku postępowania, począwszy od braku wniosku skarżącego, poprzez postępowanie, które doprowadziło organ do jego odmownego załatwienia. Tak więc przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wyjaśni stan faktyczny sprawy, dołączy dokumenty i decyzje mające znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, ewentualnie przeprowadzi inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę przedmiotu sprawy, a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym przedstawi wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł - jak w wyroku.