III SA/Kr 1150/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie posiłku I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata W. H. Kancelaria Adwokacka Al. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), art. 2 pkt 4, art. 3 pkt 1 lit. c), art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2013 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zakupu obiadów dla G. K., S. K. oraz D. K. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2013 r. G. K. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie obiadów dla niej oraz dla męża i syna. Wnioskodawczyni podała, że posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, pozostaje pod stałą kontrolą lekarską. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem S. K. oraz pełnoletnim synem D. K., S. K. jest bezrobotny, nie ma prawa do zasiłku. Bez pracy pozostają także G. K. i D. K. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] organ l instancji - Burmistrza - odmówił przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zakupu obiadów dla G. K., S. K. oraz D. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w sprawie nie ma podstaw do udzielenia żądanej pomocy, mimo spełnienia kryterium dochodowego przez rodzinę G. K. We wsi J, w której mieszka Wnioskodawczyni, nie ma możliwości zakupu gorących posiłków, a zapewnienie ich w innej miejscowości wiązałoby się z dodatkowym obciążeniem dla budżetu rodziny K. - kosztami dojazdu. Organ zauważył także, że G. K. zrezygnowała z gorących posiłków z uwagi na stan zdrowia. Organ l instancji stanął na stanowisku, że żadna stołówka szkolna nie przygotuje posiłków dostosowanych do diety Wnioskodawczyni. W ocenie organu, G. K., S. K. oraz D. K. są w stanie przygotować gorący posiłek we własnym zakresie, tym bardziej, że S. K. od dłuższego czasu pozostaje bez pracy. Organ l instancji zaakcentował, że rodzina K. otrzymuje pomoc żywnościową z Kuchni św. Brata Alberta. G. K. i S. K. dostają również suchy prowiant z Banku Żywności w ramach programu "PEAD". Ponadto rodzina K. pobiera świadczenia pieniężne z pomocy społecznej (zasiłek stały i okresowy), za które może dokupić niezbędne produkty spożywcze. Od decyzji organu l instancji w ustawowym terminie odwołali się G. K. oraz D. K. Odwołujący się przedstawili szczegółowe zestawienie produktów żywnościowych wydanych im w okresie od dnia 1 marca do dnia 12 kwietnia 2013 r. przez Kuchnię św. Brata Alberta, podkreślając, że w miarę regularnie mogą spożywać jedynie chleb. G. K. i D. K. wskazali nadto, iż ze środków otrzymywanych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej opłacają ogrzewanie, toteż ani żywność z Kuchni św. Brata Alberta, ani świadczenia pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich podstawowych potrzeb. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą, decyzją z dnia 10 lipca 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji. W uzasadnieniu, działające, jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na wstępie na przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. Dalej podniosło, że łączny dochód rodziny K. stanowi kwotę 821,88 zł, na którą składają się zasiłek stały w wysokości 275,75 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 546,13 zł. Powyższy dochód nie przekracza minimum dochodowego dla trzyosobowej rodziny, tj. kwoty 1.368,00 zł oraz 150% kryterium dochodowego dla trzyosobowej rodziny, czyli kwoty 2.052,00 zł. Kolegium podkreśliło, że pomimo spełnienia kryterium dochodowego, zasadna była odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zakupu obiadów dla G. K., S. K. oraz D. K. z przyczyn wskazanych w decyzji organu l instancji. Kuchnia św. Brata Alberta s. A. Z. N. wydaje stronom różne produkty spożywcze. Wymienione osoby są wspierane także artykułami żywnościowymi z Banku Żywności w ramach programu "PAED". Rodzina Wnioskodawczyni może więc przygotowywać posiłki samodzielnie, zwłaszcza że jej członkowie nie pracują. Ponadto, S. K. ma zagwarantowany posiłek (zupę) świadczony przez Kuchnię św. Brata Alberta s. A. Z. N. Natomiast G. K. i D. K. dobrowolnie zrezygnowali z gorących posiłków przygotowywanych przez ww. placówkę ze względów zdrowotnych. Oprócz produktów spożywczych rodzina Wnioskodawczyni otrzymuje również świadczenia pieniężne z opieki społecznej, pozwalające na dokupienie brakujących produktów, potrzebnych do przygotowania dietetycznych obiadów. W niniejszym przypadku należało - zdaniem SKO - uwzględnić też to, że w miejscu zamieszkania odwołujących się, w J, nie istnieje możliwość zapewnienia osobom dorosłym posiłków w stołówce szkolnej. Kolegium wyjaśniło końcowo, że instytucja pomocy społecznej ma charakter jedynie pomocniczy, bowiem strony same powinny wykazać się aktywnością zmierzającą do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. K. podniosła, że nie została zapoznana przez organ z materiałem dowodowym w sprawie. Ponadto zakwestionowała trafność rozstrzygnięcia wobec trudnej sytuacji materialnej jej rodziny. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolując wydane w tej sprawie decyzje, co do ich zgodności z prawem, nie dopatrzył się takich naruszeń przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, ani też naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na jej wynik, czego konsekwencją byłaby konieczność uchylenia tych decyzji. Podstawę prawną wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej). W myśl art. 7 wyżej powołanej ustawy o pomocy państwa w zakresie dożywiania, w sprawach dotyczących dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Podkreślić zatem należy, że organ pomocy społecznej wydając decyzję związany jest ponadto przepisami ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie k.p.a.). W szczególności są to postanowienia artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Działanie organu zgodnie z art. 7 k.p.a. oznacza - załatwienie sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Doprecyzowaniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest więc zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być, jak stanowi art. 3 ustawy o pomocy społecznej, odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zabezpieczeniem realizacji celów i zasad pomocy społecznej są przepisy procedury administracyjnej, w tym wymóg wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz właściwej jego oceny w swym całokształcie (art. 80 k.p.a.). W myśl art. 36 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej świadczeniami, które mogą być przyznane beneficjentom pomocy społecznej są m. in. świadczenia niepieniężne takie jak posiłek. Przypomnieć także należy, że zasadę udzielania pomocy społecznej dla osób w rodzinie, formułuje art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń przysługuje osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza "kryterium dochodowego na osobę w rodzinie" oraz przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Okolicznościami tymi są między innymi ubóstwo, bezrobocie, bezdomność, długotrwała choroba, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" celem programu jest: m.in. poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. Art. 5 ust. 1 tej ustawy określa, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Podstawę obliczenia kwoty uprawniającej do powyższego świadczenia stanowi § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), zgodnie z którym kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł. Ze wskazanych powyżej przepisów określających zasady przyznawania pomocy w zakresie dożywiania jednoznacznie wynika, że udzielane świadczenia jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny ubiegającej się o jej przyznanie, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel przez organ. O treści decyzji w tym przedmiocie decyduje zatem ocena i przekonanie organu o celowości wydania decyzji o określonej treści. Oznacza to, że rodzaj, forma rozmiar przyznanego świadczenia dostosowane są do indywidualnej sytuacji świadczeniobiorcy, a żądanie przez osobę ubiegającą się o pomoc przyznanie świadczenia w określonej formie, pozostaje bez wpływu na treść decyzji. Zatem uznanie administracyjne, na zasadzie którego przyznawana jest nieodpłatna pomoc w zakresie dożywiania pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych dla przyznania tej pomocy. Oznacza to pewną swobodę organu przy podejmowaniu decyzji. Działanie w granicach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności przy załatwianiu sprawy. W tym względzie orzekający organ związany jest zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami prawa materialnego - celami i zasadami określonymi w ustawie o pomocy społecznej. Dla dokonania oceny legalności decyzji uznaniowej istotną kwestią jest natomiast to, że decyzja uznaniowa nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia jej celowości. Dokonywana przez Sąd kontrola legalności sprowadza się do oceny, czy uwzględniony został całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Innymi słowy, Sąd bada czy dopuszczalne było uznanie administracyjne i czy wydając decyzję nie przekroczono jego granic, a w szczególności, czy prawidłowo uzasadniono rozstrzygnięcie, poprzez wyraźne określenie kryteriów jakimi organ kierował się przy wyborze rozstrzygnięcia. Z zaskarżonej decyzji wynika, że wydając decyzje organ kierował się także treścią art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona, a pomoc doraźna lub okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Zdaniem składu orzekającego Sądu, w niniejszej sprawie, przy wydaniu zaskarżonych decyzji organ uwzględnił wskazane wyżej kryteria oraz prawidłowo ustalił stan faktyczny, w tym dochód skarżącej. Organy dokonały też prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów. Żaden z organów nie kwestionował, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że od wielu lat korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej stąd jej sytuacja jest znana pracownikom pomocy społecznej. Jednak skarżąca, jak słusznie podkreśliły organy obu instancji, ma zapewnioną możliwość posiłków. Dotąd korzystała z Kuchni św. Brata Alberta, gdzie pobierała wysokokaloryczną zupę do naczyń na trzy osoby. Dodatkowo otrzymuje stamtąd codziennie pieczywo: chleb, drożdżówki, a w miarę możliwości ciasto. Nadto z Kuchni św. Brata Alberta otrzymuje różne produkty żywnościowe. Wspiera ją również różnymi artykułami żywnościowymi Bank Żywności w ramach programu "PAED". Nie można także zapominać, że syn skarżącej miał opłacone obiady w szkolnej stołówce przy Zespole Szkół Publicznych Nr [...] w W ul. S, gdzie się uczy. Również i w tej konkretnej sprawie Skarżąca w skardze podniosła, że z uwagi na swój stan zdrowia powinna odżywiać się dietetycznie. Zwrócić należy uwagę, że posiłki w szkolnej stołówce również nie będą dietetyczne. Sąd podziela zatem stanowisko organów, że skoro rodzina skarżącej otrzymuje produkty żywnościowe z Banku Żywności w ramach programu "PAED", z Kuchni św. Brata Alberta, a skarżąca jest osobą bezrobotną, podobnie jak jej mąż, to są w stanie sobie przygotować samodzielnie dietetyczny posiłek. Oprócz otrzymywanych produktów, skarżąca, jak wynika z akt sprawy, otrzymuje również stałe świadczenia pieniężne z opieki społecznej, za które jest w stanie dokupić sobie brakujące produkty do przygotowania dietetycznego posiłku. Wobec powyższego nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia w postaci zakupu obiadów skoro w myśl art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy nie tylko, że skarżąca nie jest tego świadczenia pozbawiona, ale i własnym staraniem może posiłek sobie zapewnić z uwzględnieniem aspektów zdrowotnych. W ocenie Sądu organy zgodnie z obowiązującymi przepisami, wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały prawidłowej jego oceny, jak nakazuje to art. 80 k.p.a. Organy w wydanych decyzjach w sposób szczegółowy przedstawiły ustalenia stanu faktycznego, wskazały przepisy, które miały zastosowanie w sprawie, prawidłowo interpretując ich treść. Dodatkowo, Sąd uwzględnił powszechnie znaną okoliczność, że środki przeznaczane na świadczenia z pomocy społecznej są dość ograniczone. Organy odpowiedzialne za realizacje zadań z zakresu pomocy społecznej muszą rozdzielać posiadane fundusze na różne niezbędne potrzeby bytowe swych beneficjentów oraz pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega, zatem wątpliwości, że organy pomocy społecznej nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o taką pomoc, jak również nie są zobowiązane udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości, o czy zdaje się zapominać skarżąca. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie l sentencji wyroku. O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżącej adwokata Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 29 ust.1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 635 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku, określając ich wysokość na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i §19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t., jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).