III SA/Kr 1150/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jakub Makuch Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu 23 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 4 lipca 2025 r., nr 1201-IEE.7113.2.112.2025.2.KJ w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie kwotę 100 (stu) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania 1.1. Postanowieniem z 3 czerwca 2025 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Tarnowie umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec D. P. – nazywanej dalej "Zobowiązaną". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 59 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r., poz. 132 ze zm.; dalej jako "u.p.e.a."). Postępowanie to prowadzone było na wniosek wierzyciela, którym był Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie. W motywach postanowienie organ wyjaśnił, że Zobowiązana mieszka w drewnianym domu, który jest jej własnością. Według danych znajdujących się w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ustanowiono na niej szereg hipotek przymusowych, a ponadto w księdze wieczystej znalazło się ostrzeżenie o wszczęciu egzekucji z nieruchomości na rzecz prywatnego wierzyciela. W Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców Skarżąca nie widnieje jako właścicielka zarejestrowanego pojazdu. Organ zajął jej rachunki bankowe, ale z uwagi na zbieg egzekucji ten środek okazał się bezskuteczny. Ponadto Zobowiązana nie posiada rzeczy ruchomych podlegających zajęciu. W tym stanie rzeczy organ przyjął, że prowadzenie dalszej egzekucji byłoby ekonomicznie nieuzasadnione, a sama egzekucja bezskuteczna. 1.2. W zażaleniu na powyższe postanowienie Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie podniósł zarzuty naruszenia: - art. 59 § 2 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, które to naruszenie doprowadziło do wydania przedwczesnego postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy postępowanie egzekucyjne prowadzone zgodnie z tymi przepisami mogło być umorzone na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. W uzasadnieniu zażalenia wierzyciel podniósł między innymi, że Zobowiązana oświadczyła, iż zajmuje sią pracami dorywczymi oraz pracuje w rolnictwie. Organ egzekucyjny nie ustalił jednak gdzie pracuje Zobowiązana, ani jakie dochody uzyskuje z tych źródeł. Ponadto, zdaniem wierzyciela, jej praca powinna być opodatkowana, a co za tym idzie organ powinien był ustalić, czy składał ona zeznania roczne. Jeżeli zaś chodzi o nieruchomość należącą do Zobowiązanej, zdaniem wierzyciela, organ powinien był skierować do niego pytanie, czy wnosi o wszczęcie egzekucji z nieruchomości. Ostatecznie bowiem to od wierzyciela zależy, czy zdecyduje się ponieść koszty przygotowawcze. Wierzyciel argumentował również, że Zobowiązana była właścicielką dwóch samochodów, a organ nie zweryfikował, czy dane zawarte w rejestrach były aktualne. 1.3. Postanowieniem z 4 lipca 2025 r. (nr 1201-IEE.7113.2.112.2025.2.KJ) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do zarzutów Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie, organ wskazał, że zajęcie rachunków bankowych okazało się bezskuteczne ze względu na kwotę wolną od zajęcia oraz zbieg egzekucji. Jeżeli zaś chodzi o samochodu, w trakcie wizji lokalnej oraz na podstawie danych zawartych w CEPiK ustalono, że Zobowiązana ich nie posiada. Ustalenia organu pierwszej instancji potwierdziły również, że Zobowiązana nie posiadała ruchomości nadających się do wyegzekwowania. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie, czynności podjęte przez organ egzekucyjny potwierdziły brak majątku Zobowiązanej i "opierały się na niepodważalnych dowodach i kalkulacjach" (s. 3). Organ drugiej instancji podniósł również, że w ramach postępowania egzekucyjnego nie bada się prawidłowości oraz kompletności składanych przez Zobowiązano zeznań podatkowych – to bowiem wykracza poza zakres postępowania. Ostatecznie zatem organ uznał, że ustalony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, iż nie posiada ona majątku, z którego możliwym byłoby przeprowadzenie egzekucji. 2.1. W skardze na powyższe postanowienie Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie podniósł zarzuty naruszenia: - art. 59 § 2 poprzez niewłaściwe zastosowanie niniejszego przepisu jako podstawy prawnej do wydania postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy istniały realne, wskazane przez wierzyciela, a niewykorzystane przez organ możliwości wyegzekwowania należności; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 § 2 u.p.e.a. poprzez nie znajdujące oparcia w przepisach prawa utrzymanie w mocy postanowienia Naczelnika US, wydanie przedwcześnie i niezasadnie, bez przeprowadzenia w całości czynności egzekucyjnych oraz wykorzystania wszelkich możliwych środków, związanych z prowadzoną egzekucją przez Naczelnika US w Tarnowie jako organu I instancji; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 tej ustawy poprzez lakoniczne i niewyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenie, że organ akceptuje stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonym postanowieniu dowodzące, że w prowadzonym do majątku Zobowiązanej postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej koszty egzekucyjne w sytuacji, gdy uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. 2.2. Skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, jak również zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 2.3. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wniósł o jej oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona. 3.2. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Tym samym dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. 3.3. W art. 15 k.p.a. ustanowiono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całości co do jej istoty. Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika zaś, że powyższe powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z przepisu tego, odczytywanego łącznie z art. 15 oraz art. 11 k.p.a., można również wywieść obowiązek organu drugiej instancji do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów oraz argumentacji przedstawionej przez stronę w środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. postanowienie powinno wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. Z jego uzasadnienia strona powinna bowiem uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. W przypadku postanowienia wydanego na skutek zażalenia, strona powinna zaś móc zapoznać się ze stanowiskiem organu dotyczącym sformułowanych przez nią zarzutów oraz przedstawionych na ich poparcie racji. 3.4. Kolejno należy zwrócić uwagę, że uprawnienie przewidziane w art. 59 § 2 u.p.e.a. do umorzenia postępowania egzekucyjnego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ egzekucyjny przy zaistnieniu w danym stanie faktycznym przesłanki bezskuteczności egzekucji może umorzyć postępowanie egzekucyjne, ale może też odmówić jego umorzenia. Przy czym należy zauważyć, że wskazany przepis odnosi się do egzekucji bezskutecznej. Z tego względu przed podjęciem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego organ zobowiązany jest rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i uwzględnić możliwości poszukiwania mienia podlegającego zajęciu. Rozstrzygnięcie w oparciu o art. 59 § 2 u.p.e.a. musi być poprzedzone wszechstronnym zebraniem materiału dowodowego i skrupulatną jego oceną, uzasadniającą wniosek, że zobowiązany w istocie nie posiada środków przewyższających wydatki egzekucyjne oraz, że stan ten ma charakter definitywny, czyli w świetle obiektywnych okoliczności nie ma podstaw do uznania, że w przyszłości środki takie zostaną przez zobowiązanego zgromadzone. Koniecznie jest w związku z powyższym zbadanie sytuacji majątkowej zobowiązanego. Organ egzekucyjny powinien zatem podjąć działania w celu ustalenia majątku zobowiązanego, który może służyć zaspokojeniu wierzyciela. Tym samym rozstrzygnięcie o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, spełniającym wymagania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. 3.5. W ocenie Sądu kontrolowane postanowienie częściowo nie odpowiada przedstawionym powyżej wymogom. W zażaleniu, wskazując na art. 59 § 2 u.p.e.a., Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie, czyli skarżący organ, położył nacisk na kwestię braku majątku oraz źródeł dochodu, jako przyczyn, które determinują stwierdzenie bezskuteczności prowadzonej egzekucji. Na tym tle niezrozumiałym było dla skarżącego organu, dlaczego organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie zachodzi powyższa przesłanka, chociaż Zobowiązana jest właścicielką nieruchomości. Podkreślił również, że obowiązkiem organu egzekucyjnego było skierowanie do wierzyciela pytania, czy wnosi o wszczęcie egzekucji z tej nieruchomości, i to od wierzyciela zależy, czy zdecyduje się na poniesienie kosztów początkowych egzekucji z tego rodzaju składnika majątkowego. Tym samym, skoro Zobowiązana dysponowała majątkiem podlegającym egzekucji, na tym etapie postępowania egzekucyjnego, nie wystąpiła przesłanka warunkująca jego umorzenie. W świetle powyższego należy stwierdzić, że wierzyciel oczekiwał od organu egzekucyjnego tego, aby ten ustalił źródła dochodów Zobowiązanej, aby zbadał ich wysokość , zweryfikował czy strona deklaruje jakieś i czy w ogóle składa zeznania podatkowe. Jak wskazano w zażaleniu umorzenie postępowania egzekucyjnego wymaga uprzedniego przeprowadzenia kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia , że w postepowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Lektura kontrolowanego postanowienia prowadzi do wniosku, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do tej części zarzutów oraz argumentacji zażalenia. Zamiast tego bezrefleksyjnie powielił wypowiedź organu egzekucyjnego o tym, że "dalsze prowadzenie egzekucji jest ekonomicznie nieuzasadnione, zwłaszcza że koszty wyceny nieruchomości przewyższają znacznie dochodzoną należność, a na nieruchomości posadowiony jest zamieszkały dom, co dodatkowo ogranicza możliwość egzekucji." (s. 3 postanowienia). Tak zdawkowa wypowiedź nie może stanowić usprawiedliwienia dla stwierdzenia, że Zobowiązana nie posiada majątku nadającego się do egzekucji, a tym bardziej nie wyjaśnia, dlaczego organ przyjął, iż w wyniku egzekucji nie uzyska się środków przewyższających koszty egzekucji – a to właśnie te elementy decydują o możliwości zastosowania art. 59 § 2 u.p.e.a. Pominięcie tego zagadnienia nie pozwala na stwierdzenie, jakie względy przesądziły o podjęciu rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Uchybienie to jest tym istotniejsze, jeżeli weźmie się pod uwagę, że generalną zasadą egzekucji administracyjnej jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Stąd też organ egzekucyjny jest obowiązany do zastosowania wszelkich środków przewidzianych w ustawie, by ten cel zrealizować. Ponadto wątpliwości organu drugiej instancji powinny być tym większe, jeżeli weźmie się pod uwagę, że jakkolwiek organ egzekucyjny twierdzi, że egzekucja z tego składnika majątkowego jest "ekonomicznie nieuzasadniona", zgodnie z danymi ujawnionymi w księdze wieczystej prowadzonej dla wspomnianej nieruchomości, komornik sądowy prowadzi jednak egzekucję na wniosek prywatnego wierzyciela (k. 38 akt administracyjnych, Dział III księgi wieczystej). 3.6. Kolejno należy przypomnieć, że wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. wymaga przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. W tym zakresie Sąd podzielił zastrzeżenie skarżącego organu dotyczące uzyskiwania przez Zobowiązaną dochodów z tytułu prac dorywczych oraz prac rolnych. W świetle art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. trudno jest odmówić racji wierzycielowi, gdy ten oczekuje od organu egzekucyjnego – w sytuacji gdy ten dowiaduje się od Zobowiązanej o uzyskiwaniu dochodu z tytułu prac dorywczych i rolnych – ustalenia, czy jest ona zgłoszona do ubezpieczenia społecznego i widnieje w bazach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, czy też składa zeznania podatkowe. Wbrew temu co stwierdził Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie działania te nie miały służyć badaniu "prawidłowości ani kompletności złożonych przez zobowiązanego zeznań podatkowych" (s. 3 postanowienia), tylko ustaleniu na podstawie tych środków dowodowych wiedzy o potencjalnych źródła przychodu. 3.7. Sąd nie podzielił jednak tej części skargi, w której skarżący organ zarzucił organowi egzekucyjnemu niepodjęcie wystarczająco wnikliwego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia miejsca, w którym znajdowały się samochody osobowe, których współwłaścicielką miała być Zobowiązana. Z danych znajdujących się w bazie CEPiK wynikało bowiem, że pojazdy te zostały wyrejestrowane. To zaś oznacza, że w urzędowym dokumencie potwierdzono, że zostały one utracone, zostały zdemontowane lub ze względu na swój stan zostały one wycofane z obiegu. Biorąc pod uwagę, że zostały one wyprodukowane odpowiedni w 1998 r. oraz 1999 r., w ramach swobody oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) organy były uprawnione do stwierdzenia, że Zobowiązana nie posiadała tych pojazdów – a w konsekwencji nie stanowiły składnika jej majątku. 3.8. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, a przede wszystkim przedstawi w motywach postanowienia argumentację, która spełniać będzie wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 tej ustawy. 3.9. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. o kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 tej ustawy.