III SA/Kr 1157/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek (Spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję personalną Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 7 października 2004r., nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości dodatku służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję personalną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002r., [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej postanowił " -obniżyć dodatek służbowy do kwoty [...] zł Panu st. kpt. R. C. - d-cy JRG w N. - z dniem [...] maja 2002r." Jako podstawę prawną wskazano art. 13 ust. 4 pkt 1 i art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP z dnia 24 sierpnia 1991r. (Dz.U. Nr 88, poz. 400 z późn. zm.) oraz § 5 Rozporządzenia z dnia 21 lipca 1997r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 94, poz. 575 z późn. zm.). Na uzasadnienie podano, że; "dodatek służbowy zostaje obniżony Panu st. kpt. R. C. w związku z brakiem nadzoru nad podległą jednostką i niedopełnieniem obowiązków służbowych wykazanych w protokole z kontroli gotowości operacyjnej w JRG N., ul. [...] przeprowadzonej w dniu [...] marca 2002r. przez grupę operacyjną Komendy Powiatowej PSP w N. oraz niewykonaniem usterek wykazanych podczas kontroli gotowości operacyjnej przeprowadzonej w [...] marca 2002r. przez KW PSP K. i wprowadzeniem w błąd pismem znak: [...] z dnia [...].03.2002r. w pkt. 3 o ich wykonaniu". W decyzji zamieszczono pouczenie, że odwołanie od niej nie przysługuje. Od decyzji tej złożył w dniu [...].08.2004r. odwołanie R. C. zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 15, 61, 73, 77 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), a w szczególności podając, że decyzja organu l instancji została wydana bez jego udziału w postępowaniu, o którym dowiedział się w chwili otrzymania decyzji z błędnym pouczeniem, jakoby nie przysługiwało od niej odwołanie. Decyzją personalną Nr 113/04 z dnia 7 października 2004r. do [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie decyzji podano, że obniżenie dodatku nastąpiło "w związku z naruszeniem dyscypliny służbowej, niedopełnieniem obowiązków służbowych oraz brakiem nadzoru nad podległą jednostką". Zdaniem tego organu - według art. 88 cyt. wyżej ustawy o PSP i § 5 ust. 4 cyt. wyżej Rozporządzenia z dnia 21.07.1997r. - "ustalanie wysokości dodatku służbowego należy do suwerennych decyzji przełożonego uprawnionego do mianowania". Podniesiono, że "Komendant Wojewódzki PSP, w trybie nadzoru instancyjnego, może ingerować w takie decyzje jedynie w przypadku, gdy obniżenie dodatku służbowego wynika z nierównego traktowania lub strażaka", a także, że w § 5 ust. 2 tego Rozporządzenia "są wymienione przykładowe czynniki mające wpływ na wysokość tego dodatku - m.in. stopień zdyscyplinowania przy realizacji obowiązków służbowych." Z decyzją tą nie zgodził się R. C., który w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przedstawił zarzuty o naruszeniu przez organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jak w odwołaniu. W szczególności skarżący podniósł brak postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji, brak możliwości wyjaśnienia przez niego postawionych mu w decyzji zarzutów będących podstawą jej wydania. Podniósł, że nie są prawdziwe twierdzenia, jakoby nie usunął usterek stwierdzonych w protokole, bowiem 2 podpisy dysponentów w dokumentacji zostały przez tychże uzupełnione, a samochody doposażono w druki przydatne w pracy strażaków, które to druki nie są wymagane przez obowiązujące przepisy. Zarzucił też, że po 27 dniach od przeprowadzonej kontroli odbyła się w dniu [...] marca 2002r. kontrola gotowości bojowej w JR-G PSP N. poza siedzibą tej jednostki, o kontroli tej nie zostało powiadomione i nie brało udziału dowództwo jednostki, ani dowódca zmiany służbowej. Skarżący podkreślił, że organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do jego zarzutów przedstawionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki PSP wniósł o jej oddalenie podając jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zaznaczył, że o wysokości dodatku służbowego decyduje przełożony i jego wysokość jest uzależniona od "- dyspozycyjności związanej z zajmowanym stanowiskiem i stopnia odpowiedzialności za podejmowane decyzje służbowe, - stopnia zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych, gospodarności i dbałości o powierzony sprzęt i urządzenia". Podniesiono też, że "efekt braku nadzoru nad podległą jednostką znalazł wyraz w tragicznym wydarzeniu podczas ćwiczeń i akcji ratowniczej w dniu [...] lipca 2002r, podczas których śmierć poniósł strażak z tamt. jednostki", a brak postępowania wyjaśniającego jest nieuzasadniony "wobec oczywistości naruszeń". Na rozprawie skarżący wyjaśnił, że "druk, którego brak stwierdzono w radiowozie nie jest dokumentem, który jest wymagany jako wyposażenie radiowozu. Druk ten jest ułatwieniem dla sporządzenia notatki z przebiegu akcji. Takie sprawozdanie może być sporządzone na czystej kartce." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. nr 153, poz.1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Podstawę prawną regulującą zadania Państwowej Straży Pożarnej, organizację i kompetencje organów, a także obowiązki i uprawnienia strażaków stanowi Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz.U. z 2002r. nr 147, poz. 1230 z późn. zm.). Zgodnie z art. 86 cyt. ustawy: "Uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia". Art. 87 tej ustawy stanowi, że; "1. Strażacy otrzymują następujące dodatki do uposażenia: 1) dodatek za stopień, 2) dodatek służbowy, 3) (skreślony), 4) dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby, 5) (skreślony). 2. Dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych." W oparciu o treść art. 88 tej ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997r. (Dz.U. nr 94, poz. 575), które w § 2 ust. 2 w związku z § 1 ust.1 pkt 5 lit. b wskazuje na dodatek służbowy jako na dodatek do uposażenia ustalany w stawkach miesięcznych. Z powyższego wynika, że dodatek służbowy jest dodatkiem do uposażenia zasadniczego o charakterze stałym. Według § 5 tego Rozporządzenia: "1. Strażakowi przyznaje się, ustalany kwotowo, dodatek służbowy do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. 2.Wyskość dodatku służbowego jest uzależniona w szczególności od: 1) dyspozycyjności związanej z zajmowanym stanowiskiem i stopnia odpowiedzialności za podejmowane decyzje służbowe, 2) stopnia zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych, gospodarności i dbałości o powierzony sprzęt i urządzenia, 3) posiadanego wykształcenia ogólnego i kwalifikacji zawodowych, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji specjalistycznych (uprawnień, znajomości języków obcych), przydatnych na zajmowanym stanowisku, 4) stopnia sprawności fizycznej, potwierdzonej wynikami sprawdzianów. 3. W przypadku niespełnienia przez strażaka wymogów, o których mowa w ust. 2, prawo do dodatku wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym ustały warunki uzasadniające jego przyznanie. 4. O wysokości dodatku służbowego przyznawanego strażakowi decyduje przełożony uprawniony do mianowania lub powołania." Z treści przytoczonych przepisów wynika, że o wysokości dodatku służbowego decyduje przełożony mając na względzie wymogi, o których mowa w § 5 ust. 2 cyt. Rozporządzenia. Mimo niewątpliwej trudności, jaką daje interpretacja wymienionych wyżej przepisów, a to z uwagi na określenie nieznane cyt. wyżej ustawie, a zamieszczone w przytoczonym Rozporządzeniu w § 5 pkt 3: "prawo do dodatku wygasa", kierując się przy wykładni przepisów m.in. zasadą celowości - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że do zmiany wysokości dodatku służbowego, a zwłaszcza do jego obniżenia - niezbędne jest wykazanie, że strażak, któremu obniża się dodatek służbowy nie spełnia wymogów określonych w § 5 ust. 2 w stopniu dotychczasowym, a spełnia je w stopniu niższym od dotychczasowego, przy czym wykazanie tego spoczywa na przełożonym uprawnionym do mianowania lub powołania. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organ nie wykazał konkretnych okoliczności określonych w § 5 ust. 2, które uprawniałyby do podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku służbowego skarżącemu. W szczególności w decyzji z dnia [...] kwietnia 2002r. posłużono się ogólnikami o "braku nadzoru" nie podając, na czym ten brak nadzoru miałby polegać (np. na braku cotygodniowych kontroli, o ile takie byłyby przepisami wymagane itp.), o "niedopełnieniu obowiązków wykazanych w protokole z kontroli gotowości operacyjnej w JRG N., ul. [...] przeprowadzonej w dniu [...] marca 2002 przez grupę operacyjną Komendy Powiatowej PSP w N." nie określając w powołanym protokole kontroli jakie uchybienia stwierdzono i z jakich przepisów wynika, że uchybiono temu obowiązkowi oraz o "niewykonaniu usterek wykazanych podczas kontroli gotowości operacyjnej przeprowadzonej w [...] marca 2002r. przez KW PSP K. i wprowadzeniem w błąd pismem znak: [...] z dnia [...].03.2002r. w pkt. 3 o ich wykonaniu" nie podając konkretnie ani "usterek"", tj. obowiązku wynikającego z konkretnego przepisu prawa, ani sposobu i terminu ich wykonania, ani na czym konkretnie "wprowadzenie w błąd" polegało. Ma rację skarżący twierdząc, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje naruszyły szereg przepisów postępowania administracyjnego i te naruszenia miału istotny wpływ na wynik postępowania. W szczególności organy naruszyły art. 10 § 1 kpa: "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań." Poza sporem - zdaniem Sadu - powinien być fakt wydawania decyzji (rozkazów personalnych, orzeczeń dyscyplinarnych itp.) przez organy administracyjne, do jakich należy zarówno Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej. jak i Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w drodze postępowania administracyjnego, tj. w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy szczególne ustanawiają inny, szczególny tryb tego postępowania. Już więc tylko fakt naruszenia tak podstawowego przepisu, jakim jest art. 10 § 1 kpa powoduje uznanie skargi za w pełni uzasadnioną. Skoro decyzje organów l i II instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, przeto w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c i pkt 1 a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji - jak w pkt l wyroku, a na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane - jak w pkt. II wyroku.