III SA/Kr 1157/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędziowie WSA Bożen na Blitek WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Bociąga (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. G. i A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia D. G. i A. G. (dalej: "skarżący"), na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2017r., znak: [...] wydanego w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Wójta Gminy z [...] 2017r. znak: [...] uchyliło punkt II zaskarżonego postanowienia, obciążyło kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli gruntów objętych rozgraniczeniem po połowie, tj. kwotą 945,00 zł - właściciela działki nr [...] w W – J. B. oraz taką samą kwotą 945,00 zł – solidarnie właścicieli działki nr [...] w W - małżonków D. G. i A. G., w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Referatu Inwestycji, Rozwoju i Gospodarki Nieruchomościami Gminy zatwierdził ustalone w toku postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami położonymi w miejscowości W, oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki numer [...] (stanowiącą własność J. B.) i numer [...] (stanowiącą własność D. i A. małż. G.). Następnie, postanowieniem z [...] 17 r., znak: [...] rozstrzygnął o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego wyżej przywołaną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. Na powyższe postanowienie - w ustawowo zakreślonym terminie - zażalenie złożyli właściciele działki numer [...], zarzucając zaskarżonemu postanowieniu "naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia, ponieważ z uzasadnienia powinno wynikać dokładne wyliczenie tych kosztów poparte stosownymi dowodami, tak aby strony postępowania konkretnie wiedziały z czego wynikają ustalone koszty geodety za poszczególne czynności". Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2017 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Ustalenie dla stron obciążających je kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257). Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości znajduje zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 kodeksu cywilnego, zgodnie z którą właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą koszty rozgraniczenia tych nieruchomości. Tak samo zastosowanie znajduje cyt. na wstępie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Podkreślono przy tym, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Już sam fakt braku rozgraniczenia nieruchomości lub zaistnienia innej podstawy do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego prowadzi do konstatacji, że w interesie każdego z właścicieli nieruchomości, które nie są prawidłowo rozgraniczone, jest dokonanie rozgraniczenia. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie obciążył połową kosztów właściciela działki nr [...] – J. B., a drugą połową skarżących - właścicieli działki nr [...] D. i A. G. Postanowienie to należało jednak uchylić i orzec o obciążeniu kwotą 945,00 zł właściciela działki nr [...] – J. B., oraz taką samą kwotą -solidarnie właścicieli działki nr [...] - małżonków D. i A. G. Wynika to z faktu, iż zalegające w aktach sprawy dowody stanowią, że działka nr [...] jest własnością D. i A. G. na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu l instancji, podczas gdy dotknięta ona była istotnymi wadami uniemożliwiającymi utrzymanie jej w obrocie prawnym; 2. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na to, iż organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany na podstawie art. 77 § 1 K.p.a., przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 K.p.a. i nie zawarł w skarżonej decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 §3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. -dalej jako P.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 sierpnia 2018 r. ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego. Wskazać należy, że przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji odnośnie do kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 K.p.a. Organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, bądź też po umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na obiektywną niemożliwość ustalenia granicy w tym trybie ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt l OPS 5/06 stwierdził, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.). W uchwale tej wyjaśniono, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny bowiem jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko przedstawione w orzecznictwie, że przywołana uchwała, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Za takim rozumieniem przemawia uzasadnienie powołanej uchwały, w tym jej fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych" (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 kwietnia 2018 r., l OSK 2564/17, z dnia 25 stycznia 2018 r., l OSK 1744/17, z dnia 13 września 2017 r., l OSK 2888/15, z dnia 20 kwietnia 2016 r., l OSK 1833/14. CBOSA). Ponadto zgodnie art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Stąd też przyjmuje się, że na mocy przepisu art. 269 § 1 P.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., II FSK 1141/09). Zatem ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, iż wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., l FSK 994/09). Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., l OSK 2564/17, CBOSA). Z tych względów w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę należy stwierdzić, że przyjęta przez organ II instancji zasada obciążenia kosztami postępowania rozgraniczającego obu stron tego postępowania po połowie, nie narusza przepisów prawa. W ocenie Sądu, za niezasadne należy uznać zarzuty skarżących, którzy wskazują, że zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone przez Sąd, albowiem organ odwoławczy nie wyjaśnił szczegółowo sposobu wyliczenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że akta administracyjne zawierają nie tylko dokumenty z przeprowadzonego rozgraniczenia, ale między innymi kserokopię faktury wykonawcy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie jest uprawniony do dokonania merytorycznej oceny opisanego operatu, jednakże nie budzi wątpliwości, że wskazany operat dokumentuje wyczerpująco poszczególne czynności podejmowane przez geodetę, takie jak w szczególności: dokonanie analizy przydatności materiałów zawartych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, powiadomienie stron o planowanych czynnościach pomiaru na gruncie, przeprowadzony wywiad terenowy, ustalenie przebiegu granic, wytyczenie punktów granicznych, sporządzenie protokołu granicznego z udziałem stron postępowania, opracowanie szkicu wyznaczenia punktów granicznych. Podkreślić należy, że wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 P.p.s.a., następuje jedynie wówczas, gdy dokonywana przez Sąd kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Takich uchybień nie dopatrzył się Sąd w rozpoznawanej sprawie. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że ustalenie przez organ pierwszej instancji wysokości kosztów postępowania, stanowiących wynagrodzenie geodety, który został wyłoniony w procedurze ofertowej, nie budzi wątpliwości co do swej prawidłowości. Z tych wszystkich względów, Sąd, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.