III SA/Kr 1158/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 czerwca 2006 r nr : [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów s k a r g ę o d d a l a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 30 czerwca 2006 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. z 2005 r. Dz.U. Nr 240, poz. 2027) po rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2006 r. Nr [...] orzekającej o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obręb 1, jedn. ewid. K. – P. dla działki nr 162 polegającej na wykreśleniu ujawnionego w jednostce rejestrowej 247 W. M. jako władającego i pozostawieniu w ewidencji gruntów tylko współwłaścicieli tej nieruchomości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustalając stan faktyczny i prawny Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż T. P., J. P. i Z. S. – spadkobiercy po M. P. współwłaścicielce nieruchomości obejmującej tę działkę złożyli wniosek o ujawnienie zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. 1 j. ewid. K. – P. polegającej na wykreśleniu w jednostce rejestrowej Nr 247 jako władającego działką Nr 162 o pow. 0.6528 ha W. M. s. A. i A. i pozostawieniu tylko jej współwłaścicieli w ewidencji gruntów. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 20, 21 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 2 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 1 pkt 2 i §12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) Prezydent Miasta wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów dla obr. 1 j. ewid. K. – P. polegającą na wykreśleniu w jednostce rejestrowej Nr 247 W. M. s. A. i A. ujawnionego jako władający działką Nr 162 o pow. 0.6528 ha obj. Kw [...] K. i pozostawieniu tylko współwłaścicieli w ewidencji gruntów. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ pierwszej instancji wskazał, iż skarżący przed organem przyznał, iż nie jest właścicielem ani spadkobiercą zmarłego właściciela działki. Dodatkowo organ wskazał na postanowienie Sądu Rejonowego z 26.08.1991 r. sygn. akt [...], którym sąd umorzył postępowanie uwłaszczeniowe wszczęte m-innymi z wniosku W. M. o uwłaszczenie m.in. działką Nr 162. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawa geodezyjnego i kartograficznego w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do gruntów prywatnych ujawnia się tylko właściciela, a jeżeli stan prawny jest nieuregulowany wykazuje się także osobę władającego. W niniejszej zaś sprawie kwestia własności została uregulowana, co potwierdza wpis do księgi wieczystej Kw [...] K., oraz postanowienie sądu sygn. akt [...] z dnia 05.10.2000 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po W. P., M. P. i B. P. Od przedmiotowej decyzji odwołał się W. M., który podniósł, iż już jego babka pracowała na przedmiotowej działce a on sam nie mógł zakończyć postępowania uwłaszczeniowego z racji braku środków finansowych. Rozpatrując odwołanie skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, stwierdził, iż zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ewidencję gruntów należy rozumieć zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja pełni zatem funkcje informacyjno-techniczne. Organ wskazał, że w postępowaniu ewidencyjnym nie rozstrzyga się sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje się jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organ wskazał także na § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z którym stan prawny ujawniony w ewidencji gruntów i budynków musi być oparty na jednej z następujących podstaw: wpisie w księgach wieczystych, prawomocnym orzeczeniu sądu, aktach notarialnych, ostatecznych decyzjach administracyjnych lub aktach normatywnych. W niniejszej sprawie, podkreśla organ, istnieje księga wieczysta nr [...] K. która określa właścicieli działki nr 162. Przyjąć zatem należy, iż ma ona uregulowany stan prawny. Z tego względu nie ma potrzeby umieszczania w rejestrze władającego. Takie uprawnienie przysługuje mu tylko w przypadku wskazanym w 51 w/w ustawy, zgodnie z którym władającego wykazuje się do czasu uregulowania tytułu własności. Na powyższą decyzję skargę złożył W. M. Wniósł on o uchylenie decyzji obu instancji jako krzywdzących dla niego. Podał, iż przedmiotową nieruchomość posiada po rodzicach i uważa ją za swoją własność. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wskazując na przepis § 10 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ podkreślił, iż w ewidencji gruntów ujawnia się władających tylko w braku danych o właścicielach, co wskazuje na przejściowy charakter takiej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przedmiotem kognicji Sądu wywołanej skargą, jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa ppsa – sprawując te kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na tych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wyżej wyrażonego stanowiska Sądu o bezzasadności skargi. Należy z uwagi na treść zarzutów skargi przybliżyć przepisy regulujące postępowanie, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm) – dalej ustawa – przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości), rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy ewidencję gruntów (oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów) prowadzą starostowie (prezydenci miast na prawach powiatu). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji będące przedmiotem ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Są to tzw. informacje przedmiotowe. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Są to tzw. informacje podmiotowe. Z brzmienia przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 wyraźnie wynika, że przedmiotem informacji podmiotowych są dane o właścicielu, a dane o władającym wprowadza się do ewidencji tylko w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych. Ustawa z 17 maja 1989 r. w Rozdziale 10 – przepisy przejściowe i końcowe, zawiera nadto przepis art. 51, w myśl którego w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Przepis ten, co podkreślono w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 16.11.1999 r. II SA 1260/99-Lex Nr 46220) miał charakter przepisu przejściowego i dotyczył stanów faktycznych i prawnych istniejących w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 1 lipca 1989 r. Miało to związek z tym, iż ewidencja gruntów w ówczesnym okresie opierała się na stanach władania (posiadania), natomiast jak wynika z przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy przedmiotem informacji w aspekcie podmiotowym, są dane o właścicielach a zatem dane oparte na stanie prawnym (tytule własności). Ustawa z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje zasad zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów. Obecnie czynią to przepisy wydanego na podstawie ustawy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 34, poz. 454 z późn.zm.) – dalej Rozporządzenie. Jedną z naczelnych zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, jest nałożony na starostę jako organ prowadzący ewidencję przepisem § 44 pkt 2 Rozporządzenia obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w przypadku braku danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. danych o właścicielach) w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które nieruchomościami władają. Przepis § 83 zawarły w dziele przepisy przejściowe i końcowe Rozporządzenia stanowi, że do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowują swoją ważność, w zakresie określonym przepisami ustawy, dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia. Z chwilą zatem wejścia w życie rozporządzenia (3.06.2001r.) jedyną podstawę utrzymywania w ewidencji wpisu o władającym gruntem stanowić mógłby przepis art. 51 ustawy. Zgodnie z dowodami ustaliły natomiast organy, że w 1991 r. Sąd powszechny umorzył zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie o uwłaszczenie działką ewid. Nr 162, a zatem nie toczy się nawet spór o prawo własności. Przyczyny, z powodu których skarżący cofnął wniosek nie mają doniosłości prawnej w niniejszej sprawie, w której przedmiotem postępowania przed organami ewidencji było doprowadzenie do stanu ewidencji zgodnego z aktualnym stanem prawnym, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać a nie tworzyć. Zgodne z zebranym w aktach materiałem dowodowym jest ustalenie organów, że działka ewid. Nr 162 objęta księgą wieczystą Nr [...] Sądu Rejonowego stanowi współwłasność szeregu osób, wśród których skarżący nie figuruje. Zgodnie natomiast z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia wpisy dokonane w księgach wieczystych stanowią wymieniony na pierwszym miejscu dokument stanowiący źródłowe dane ewidencyjne służące do ujawnienia praw osób o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, czyli danych o właścicielach nieruchomości. Stosownie do przepisu § 11 Rozporządzenia dane osób fizycznych nie będących właścicielami nieruchomości, podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów obok właściciela tylko w przypadku: użytkowników wieczystych gruntów (§ 11 ust. 1 pkt 1 lit. a), użytkowników gruntów państwowych i samorządowych (§ 11 ust. 1 pkt 1 lit. e) oraz, władających gruntami na podstawie umów dzierżawy zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn.zm.). Zgodnie z § 11 ust. 2 dane o takich dzierżawcach ujawnia się na wspólny wniosek podmiotów, które zawarły umowę dzierżawy w trybie tego przepisu, a więc pisemną umowę dzierżawy na co najmniej 10 lat (w obecnym brzmieniu ustawy – art. 28 ust. 4 pkt 1). W orzecznictwie Sadów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że organy ewidencji gruntów nie mogą samodzielnie rozstrzygać o uprawnieniach do władania gruntem a w szczególności o tytule własności, rejestrują natomiast stany prawne, na podstawie tytułów (orzeczeń, decyzji, wpisów do ksiąg wieczystych), które wydane zostają poza tym postępowaniem (por. np. wyrok NSA z dnia 2001.11.06 II SA 2099/00-Lex Nr 82005). Z tych względów podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż kiedyś nieruchomość odpowiadająca działce 162 była w posiadaniu jego rodziców, a obecnie tą nieruchomością włada i opłaca z niej podatki, nie mogła stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż zgodna z prawem jest decyzja wprowadzająca zmiany podmiotowe w operacie ewidencji gruntów – przez ujawnienie w ewidencji, tylko współwłaścicieli działki ewid. Nr 162. Decyzja taka nie jest równoznaczna z pozbawieniem skarżącego ewentualnego władania tą działką, które ma charakter okoliczności faktycznej, oznacza tylko, że na płaszczyźnie zakresu zbieranych w operacie ewidencji gruntów informacji o tej działce, nie są nimi objęte dane o ewentualnych władających tą działką. Z tych względów na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga ulegała oddaleniu.