III SA/Kr 1160/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak NSA Krystyna Kutzner Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Prądnik Biały Łukasza Paligi sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania R. L. (dalej jako skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., znak [...] orzekającą o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., skarżący został uznany za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych z uwagi na fakt, że pomimo wezwania do stawienia się w Urzędzie Miasta w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz złożenia oświadczenia majątkowego, nie wykonał tego wezwania, tym samym uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego oraz odmówił złożenia oświadczenia majątkowego. Organ podkreślił, ze skarżący pomimo prawidłowego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie skorzystał też z możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Na podstawie informacji uzyskanej od komornika sądowego organ ustalił, że skarżący nie wywiązywał się przez okres ostatnich 6 miesięcy ze zobowiązań alimentacyjnych w każdym miesiącu w kwocie nie niższej 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów, a zatem wystąpiła przesłanka warunkująca wydanie niniejszej decyzji. W odwołaniu skarżący zarzucił, że nie uczestniczył w postępowaniu i nie otrzymał żadnego wezwania w sprawie, nikt nie wysłuchał jego racji ani nie zwrócił uwagi na jego sytuację finansową. Podał, że znajduje się w trudnej sytuacji majątkowej, która uniemożliwia mu płacenie alimentów. Podniósł też, że chce wziąć udział w postępowaniu, które ustali jak faktycznie wygląda jego sytuacja finansowa i jakie alimenty może w związku z tym płacić. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy jako podstawę prawną wskazał art. 8b w zw. z art. 2 pkt 9 oraz art. 1, art. 3, ust. 1, art. 5 ust 3 pkt 1 i art. 25 oraz art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U.2018.554), zwanej dalej ustawą oraz wskazał, że pismo organu I instancji z dnia 15 lutego 2018 r., w którym proszono skarżącego o kontakt w sprawie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia, było awizowane w dniu 28 lutego 2018 r., a adresat został poinformowany, że przesyłka została złożona we właściwym Urzędzie Pocztowym, na okres 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Pismo to zostało powtórnie awizowane w dniu 8 marca 2018 r. Ponieważ skarżący nie odebrał pisma w terminie 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, organ zasadnie uznał, że pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 14 marca 2018 r., stosownie do art. 44 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium podkreśliło, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, iż przestanki określone w art. 44 K.p.a. zostały spełnione. Zgodnie z art. 44 § 2 K.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacja o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to niemożliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Z adnotacji doręczyciela wynika, że ww. zawiadomienie zostało umieszczone w dniu 28 lutego 2018 r. i w skrzynce korespondencyjnej i następnie dokonano ponownej awizacji przesyłki stosownie do art. 44 § 3 k.p.a. Zdaniem Kolegium także zawiadomienie o wszczęciu niniejszego postępowania, dwukrotnie awizowane i pomimo, że nie zostało podjęte przez skarżącego, spełnia wymogi prawidłowego doręczenia określone w art. 44 k.p.a. W konsekwencji, skarżący powinien zadbać o kontakt z organami pomocy społecznej, jednak tego obowiązku nie dopełnił. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego. Kolegium wskazało, że co prawda skarżący podnosił, że jego sytuacja materialna jest trudna i kwestionował wysokość zasądzonych alimentów jednak, nie dopełnił on obowiązku należytej współpracy, np. poprzez przedłożenie oświadczenia majątkowego. Nie usunął wiec uchybień, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, a które leżą u podstaw wszczęcia postepowania i wydania decyzji. Kolegium podkreśliło również, że nie zaistniały jednocześnie okoliczności wyłączające możliwość wydania przedmiotowej decyzji, gdyż z informacji nadesłanej przez Komornika sądowego wynika, ze skarżący nie wywiązywał się przez okres ostatnich 6 miesięcy ze zobowiązań alimentacyjnych w każdym miesiącu w kwocie nie niższej niż 50 % kwoty bieżąco ustalonych alimentów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 15 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nieprzeprowadzenie dodatkowego postepowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia rozstrzygnięcia sprawy, a także niepodjęcie wystarczających czynności, które pozwoliłyby uznać, że postępowanie prowadzone jest w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i które spełniłyby zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postepowania przed organem drugiej instancji; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 K.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności służących dokładnemu ustaleniu stanu faktycznego i wyjaśnieniu sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, że skarżący uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego i odmówił złożenia oświadczenia majątkowego; - naruszenie art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie przez organ postepowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, polegające na bezkrytycznym przyjęciu, że skarżący miał świadomość, że wszczęto wobec niego postepowanie administracyjne i że doręczenie wezwania stronie mogło nastąpić w trybie przepisu art. 44 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji, gdy faktycznie nie doszło do skutecznego doręczenia pierwszego pisma skarżącemu z którego dowiedziałby się, że wszczęto wobec niego postepowanie. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie odniósł się do kluczowych twierdzeń podnoszonych w odwołaniu, że skarżący faktycznie nie uczestniczył w postępowaniu, nie otrzymał żadnego wezwania w sprawie, a jego sytuacja majątkowa uniemożliwia płacenie alimentów, a także że chce wziąć udział w postępowaniu, które ustali jak wygląda jego sytuacja finansowa. Ustalenia organu odwoławczego sprowadziły się zdaniem skarżącego jedynie do stwierdzenia skuteczności doręczenia zastępczego i stwierdzenia, że dłużnik alimentacyjny miał obowiązek złożyć oświadczenie majątkowe. Dodał również, że w niniejszej sprawie nie zamieszkiwał już pod wskazanym adresem, nie mógł więc odebrać zawiadomienia, gdyż w tym czasie przebywałem pod innym adresem, czego organ nie weryfikował. Zdaniem skarżącego w sposób wyraźny wskazał, że chce wziąć udział w postępowaniu oraz że jego sytuacja majątkowa uniemożliwia płacenia alimentów. Natomiast fakt, że oświadczenie majątkowe nie zostało złożone na odpowiednim formularzu nie może powodować uznania, że takie oświadczenie nie wpłynęło do organu. Podkreślił ponadto, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz odmowa złożenia oświadczenia majątkowego powinny wynikać ze złej woli lub z niedbalstwa, czego w tym przypadku nie można mu zarzucić, ponieważ niestawienie się na jednorazowe wezwanie organu pierwszej instancji wynika z faktycznego niedoręczenia pisma. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zostały spełnione przesłanki uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego, uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, określone w przepisach ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U.2018.554), dalej zwanej jako "ustawa". Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił złożenia oświadczenia majątkowego, organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Natomiast w myśl art. 5 ust. 1 pkt 3a ustawy, decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Wydanie powyższej decyzji ma istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ zgodnie z art. 3b ustawy jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika: 1) składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r., Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204 oraz z 2018 r. poz. 20 i 305) oraz 2) po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji. Na podstawie tego wniosku, starosta zobowiązany jest wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 5 ust. 5 ustawy). Przenosząc powyżej powołane przepisy na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka do uznania skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych określona w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy, polegająca na tym, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego. Podstawę wystąpienia powyższej przesłanki stanowiło ustalenie przez organy, że pismo Prezydenta Miasta (organ właściwy dłużnika) z dnia 15 lutego 2018 r., wzywające skarżącego do stawienia się osobiście w siedzibie organu w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego zostało mu skutecznie doręczone. Tymczasem pismo to było awizowane w dniu 28 lutego 2018 r., a adresat został poinformowany, że przesyłka została złożona we właściwym Urzędzie Pocztowym, na okres 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Następnie pismo zostało powtórnie awizowane w dniu 8 marca 2018 r. Ponieważ skarżący nie odebrał pisma w terminie 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, organ uznał, że pismo zostało skutecznie doręczone w dniu 14 marca 2018 r. stosownie do art. 44 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Sądu dla stwierdzenia, iż skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego nie jest wystarczającą podstawą, w realiach niniejszej sprawy, niestawiennictwo na wezwanie organu, w sytuacji, w której wezwanie to zostało uznane za doręczone w trybie art. 44 K.p.a. Sąd nie podziela również stanowiska organu odwoławczego, że w tej sytuacji skarżący miał "obowiązek zadbać o kontakt z organem", skoro skarżący nie wiedział o toczącym się postępowaniu. Należy przyjąć, że wystąpienie przesłanki w postaci uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, powinno być wykazane przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, a więc poprzez wskazanie okoliczności, które jednoznacznie przemawiają za tym, że dłużnik alimentacyjny uniemożliwił przeprowadzenie tego wywiadu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 maja 2017 r., sygn. IV SA/Gl 996/16, LEX nr 2299711). W przedmiotowej sprawie organy tego nie wykazały. Przede wszystkim należy podkreślić, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a., art. 78 Konstytucji R.P.). Zasada ta oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda zatem sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1178/17 LEX nr 2431214). Przede wszystkim wskazać należy, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kontrolowanej decyzji naruszyło zasadę dwuinstancyjności, jak również art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. W swoim odwołaniu skarżący podkreślił, że dotychczas nie wiedział o toczącym się postępowaniu, jednak obecnie chce brać w nim czynny udział, chce przedstawić swoją sytuację finansową i oczekuje, że jako strona ma "prawo do obrony" i "zostanie wysłuchany". W tej sytuacji organ odwoławczy powinien bądź uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia albo zlecić organowi I instancji przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego i odebrać od skarżącego oświadczenie majątkowe, bądź sam mógł przeprowadzić wywiad alimentacyjny i odebrać od skarżącego oświadczenie majątkowe. Podkreślić jeszcze należy, że skarżący w skardze do Sądu wskazał, że nie mógł odebrać zawiadomienia, gdyż w tym czasie przebywałem pod innym adresem. Jednocześnie skarżący ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani przed sądem nie wskazał innego adresu, na który skutecznie można mu doręczać korespondencję. Tymczasem pod wskazanym adresem skarżący nie odbiera korespondencji, skutkiem czego większość pism kierowanych do skarżącego przez Sąd została uznana za skutecznie doręczoną, zgodnie z art. 73 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302). Prowadząc ponownie postępowanie w niniejszej sprawie organ odwoławczy pisma kierowane do skarżącego powinien traktować jako kolejne pisma w sprawie. Skarżący bowiem jest świadomy, że toczy się postępowanie o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W podsumowaniu stwierdzić należało, że organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń dotyczących wystąpienia przesłanki uznania skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, określonej w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co stanowiło naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania. W związku z powyższym, wobec istotnego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego.