III SA/Kr 1165/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 108 i art. 130 § 4 kpa, art. 4 ust. 2, art. 5, art. 6, art. 8 i art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), odmówił M. S. przyznania świadczeń rodzinnych w okresie od 1 września 2008r. do 31 sierpnia 2009r. w formie zasiłków rodzinnych na dzieci I. S. i J. S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad J. S. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (504 zł na osobę). W oparciu o przedłożone dokumenty, organ ustalił bowiem, że w 2007r. dochód męża wnioskodawczyni, W. S., wynosił 26.017,59 zł, M. S. 5.515,72 zł, dochód z gospodarstwa rolnego 694,86 zł. Z przedłożonego przez wnioskodawczynię zaświadczenia z zakładu pracy wynikało, że w okresie od 15 lipca 2007r. do 15 sierpnia 2009r. został jej udzielony urlop wychowawczy na syna J. S., urodzonego 1 kwietnia 2007r. Organ l instancji obliczył miesięczny utracony dochód M. S., dzieląc jej dochód roczny (5.515,72 zł) przez 12 miesięcy i odejmując uzyskaną kwotę (459,64) od przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, czyli od kwoty 2.685,68 zł. Dlatego dochód rodziny w przeliczeniu na członka czteroosobowej rodziny po uwzględnieniu okoliczności stwierdzających pomniejszenie dochodu, wyniósł 556,51 zł, co stanowiło przekroczenie kwoty dochodu określonej w art. 5 ust. 1 ustawy. Burmistrz wskazał, że M. S. zgłosiła, iż jej mąż płaci alimenty na rzecz innych osób, lecz nie przedłożyła dokumentów potwierdzających wypłaty alimentów wymaganych przez § 2 pkt 2 lit. "i", a dostarczona kopia wyroku nie posiadała klauzuli prawomocności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. S., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że dokumenty potwierdzające regulowanie przez męża alimentów na dwóch synów, to wyrok dotyczący ustalenia ojcostwa i alimentów oraz oświadczenie matki dzieci A. K. o otrzymywaniu alimentów w kwocie 610 zł miesięcznie. Podniosła, że organ nie uwzględnił wypłat z tytułu alimentów ze względu na brak dowodów wpłat pocztowych lub przelewem bankowym, mimo że sąd nie nakazuje regulowania alimentów w takiej formie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 stycznia 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 4, art. 5 ust. 1, 3, 4 i 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w ten sposób, że przyznało M. S. zasiłek rodzinny na I. S. w okresie od 1 września 2008r. do 30 kwietnia 2009r. w kwocie 48 zł miesięcznie, a w okresie od 1 maja 2009r. do 31 października 2009r. w kwocie 64 zł miesięcznie; oraz na J. S. w okresie od 1 września 2008r. do 31 października 2009r. w kwocie 48 zł miesięcznie. Kolegium przyznało też M. S. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad jednym dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego w okresie od 1 września 2008r. do 1 sierpnia 2009r. w kwocie 400 zł miesięcznie, a od 1 sierpnia 2009r. do 15 sierpnia 2009r. w kwocie 200 zł. Kolegium uznało, że podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące nieuwzględnienia alimentów płaconych przez męża odwołującej się były niezasadne. Kolegium w pełni podzieliło pogląd organu l instancji, że nie zostały przedstawione wymagane dokumenty dotyczące obowiązku alimentacyjnego i potwierdzające wypłatę alimentów. Kolegium stwierdziło natomiast, że organ l instancji dokonał błędnego obliczenia dochodu utraconego przez M. S., ponieważ kwotę jej dochodu netto podzielił przez 12 miesięcy i tę kwotę (459,64 zł) odjął od miesięcznego dochodu rodziny. Kolegium poczyniło własne obliczenia i ustaliło, że dochód netto męża wnioskodawczyni wyniósł 26.017,59 zł, dochód netto wnioskodawczyni - 5.515,72 zł, zaś dochód z gospodarstwa rolnego - 694,86 zł. W rezultacie obliczono dochód rodziny wynoszący 32.228,17 zł, a więc miesięczny dochód rodziny wyniósł 2.685,68 zł. Te ustalenia pokrywały się z dokonanymi przez organ l instancji. Natomiast Kolegium odmiennie obliczyło kwotę dochodu utraconego przez M. S. z powodu uzyskania prawa do urlopu wychowawczego w okresie od 15 lipca 2007r. do 15 sierpnia 2009r. Mianowicie Kolegium kwotę dochodu wnioskodawczyni 5.515,72 zł podzieliło przez liczbę miesięcy, w których wnioskodawczyni świadczyła pracę (siedem), co dało kwotę 787,96 zł. Następnie od kwoty miesięcznego dochodu rodziny (2.685,68 zł) odjęto kwotę 787,96 zł, co dało kwotę miesięcznego dochodu - 1.897,72 zł. i w rezultacie dochód w przeliczeniu na jednego członka czteroosobowej rodziny wyniósł 474,43 zł. Dlatego zdaniem Kolegium została spełniona zasadnicza przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest kryterium dochodowe. Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Okręgowy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, poprzez błędną jego wykładnię mającą wpływ na wynik sprawy, a wyrażającą się w wadliwym ustaleniu kwoty przeciętnego miesięcznego utraconego dochodu. Zdaniem skarżącego nieprawidłowość polegała na nieprawidłowym przyjęciu za podstawę obliczenia kwoty dochodów faktycznie uzyskanych w 2007r. przez M. S., podczas gdy za podstawę tych obliczeń należało przyjąć kwotę faktycznie utraconych dochodów, czyli dochodu, którego M. S. faktycznie nie otrzymała, a który uzyskałaby, gdyby nie zaniechała pracy w związku z przejściem na urlop wychowawczy. Prawidłowo obliczona kwota utraconego dochodu za okres od 15 lipca 2007r. do 31 grudnia 2007r. to - zdaniem Prokuratora - kwota 4.667,15 zł, a średni miesięczny utracony dochód to kwota 388,92 zł otrzymana przez podzielenie kwoty utraconego dochodu przez 12 miesięcy. Następnie po odjęciu kwoty 388,92 zł otrzymuje się kwotę 2.296,76 zł stanowiącą faktycznie uzyskany średni miesięczny dochód rodziny w roku 2007. W konsekwencji dochód ten w przeliczeniu na jednego członka czteroosobowej rodziny wynosi 574,19 zł, a nie 474,43 zł, jak ustalił organ II instancji, czy też - 556,51 zł - jak ustalił organ l instancji. To zaś w ocenie Prokuratora prowadziło do wniosku, że Kolegium bezpodstawnie przyznało M. S. świadczenia rodzinne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009r. sygn. akt III SA/Kr 517/09 uchylił zaskarżoną decyzję SKO. Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy był bezsporny, a przedmiotem sporu była jedynie kwestia prawna sprowadzająca się do pytania, według jakich zasad należy obliczać utracony dochód. Sąd uznał, że sposób obliczenia przyjęty przez Kolegium oraz przez Prokuratora sprawiały sama data rozpoczęcia urlopu wychowawczego, przy niezmienionych pozostałych elementach stanu faktycznego, będzie rzutowała na wysokość dochodu rodziny. Dlatego w ocenie WSA sposoby te były wadliwe, zaś prawidłowe było obliczenie zastosowane przez organ l instancji. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli SKO oraz M. S. SKO zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kwotę dochodu utraconego uzyskuje się, dzieląc dochód uzyskany przez osobę, której dochód podlega utracie przez 12 miesięcy, niezależnie od liczby miesięcy przez jakie dochód ten był uzyskiwany. Natomiast M. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. "c" ppsa, polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez naruszenia prawa materialnego ani też przepisów postępowania; - art. 3 § 1, art. 134 § 1 ppsa oraz art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ppsa, polegające na przeprowadzeniu niewystarczającej kontroli legalności decyzji organów administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia decyzji organu l instancji, pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010r. sygn. akt l OSK 641/10 ze skargi M. S. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, oddalił skargę kasacyjną SKO oraz zasądził od Prokuratora Okręgowego na rzecz M. S. kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie NSA skoro podstawę do obliczenia przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie stanowią dochody rodziny uzyskane w okresie 12 miesięcy, również pojęcie przeciętnej miesięcznej kwoty utraconego dochodu należy odnosić do całości roku kalendarzowego. Oznacza to, że przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu, o której mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia należy wyliczać, dzieląc sumę utraconego dochodu przez 12 miesięcy, a nie przez liczbę miesięcy, w których uzyskano utracony dochód. NSA uznał, że ostateczny rezultat rozważań Sądu l instancji co do sposobu ustalania utraconego dochodu, odpowiada prawu, choć przedstawione w uzasadnieniu rozważania nie zawsze mają umocowanie w przepisach ustawy, która posługuje się tylko pojęciem dochodu rodziny, który może zostać pomniejszony o utracony dochód. Jednak zdaniem NSA brak jest wystarczających podstaw do tego aby uznać, że tylko przekazem lub przelewem pieniężnym może być dowodzony fakt uiszczenia przez członka rodziny alimentów, a wpłata alimentów do rąk własnych osoby uprawnionej za pokwitowaniem także stanowi spełnienie obowiązku alimentacyjnego. Za zasadny uznał też NSA zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, czego również nie dostrzegł Sąd l instancji, przez niepoinformowanie skarżącej o konieczności przedłożenia oryginałów odpisów wyroków zasądzających alimenty opatrzonych klauzulą prawomocności. NSA za prawidłowe uznał obliczenie dochodu uzyskiwanego przez rodzinę M. S. z gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a sprawa została przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zatem mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 185 § 1 ppsa, a w takich przypadkach ma zastosowanie art. 190 ppsa, zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na wstępie należy wskazać, że bezsporną okolicznością w kontrolowanym postępowaniu było, że dla rozstrzygnięcia kwestii przyznania świadczeń rodzinnych konieczne jest obliczenie dochodów uzyskanych przez rodzinę M. S. w 2007r. Suma tych dochodów (32.228,17 zł) oraz fakt, że składały się na nią dochody M. S., jej męża oraz dochody z gospodarstwa rolnego również nie budziły wątpliwości. W rezultacie nie kwestionowano także, że średni miesięczny dochód rodziny w roku 2007r. przed odjęciem dochodu utraconego wynosił 2.685,68 zł. Natomiast kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było obliczenie dochodu utraconego przez M. S. z powodu uzyskania prawa do urlopu wychowawczego. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji SKO zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 4 w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Przez "dochód rodziny" należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 ustawy), zaś przez "utratę dochodu" - utratę dochodu spowodowaną m.in. uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego (art. 3 pkt 23, lit. "a"). Do kwestii obliczania dochodu rodziny w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny odnosi się § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 stanowiąc, że "w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu". Istniejący w niniejszej sprawie spór odnośnie sposobu obliczania kwoty utraconego dochodu przypadającej na jeden miesiąc rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny orzekając, iż zarówno pojęcie przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, jak również przeciętnej miesięcznej kwoty utraconego dochodu stosownie do regulacji ustawowej należy odnosić do całości roku kalendarzowego. Oznacza to, że przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu, o której mowa w § 17 ust. 1 w/w rozporządzenia należy wyliczać, dzieląc sumę uzyskanego dochodu przez 12 miesięcy, a nie przez liczbę miesięcy, w których uzyskano dochód. W świetle wykładni przedstawionej przez NSA za niezasadny należało uznać zarzut skargi Prokuratora Okręgowego dotyczący naruszenia przez organy art. 7 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Prokurator postulował bowiem, by na podstawie proporcji okresu przepracowanego i okresu urlopu wychowawczego obliczyć przeciętny dochód utracony i tą kwotę odjąć od przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny. Wykładnia przyjęta przez NSA prowadzi także do wniosku, że obliczenia zastosowane przez SKO były nieprawidłowe, ponieważ Kolegium ustalało kwotę utraconego dochodu nie w stosunku do całego roku kalendarzowego, lecz w odniesieniu do siedmiu przepracowanych przez M. S. miesięcy. Była to istotna wada decyzji organu odwoławczego, którą nie była dotknięta opisana decyzja organu l instancji. Jednakże również decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2008r. nie mogła się ostać ze względu na naruszenie przepisów postępowania wytknięte przez NSA. Mianowicie w ocenie NSA, a także obecnie orzekającego Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organy administracji obu instancji nie wyjaśniły istotnych elementów stanu faktycznego, które miały znaczenie dla obliczenia dochodu rodziny M. S. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie dochodu nie obejmuje kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Kwoty alimentów należy odliczyć od uzyskiwanych przez członków rodziny przychodów lub dochodów wymienionych szczegółowo w tym przepisie. Stosownie do § 15 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w przypadku gdy członek rodziny ma zobowiązania alimentacyjne na rzecz osoby spoza rodziny, od dochodu uzyskanego przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy odejmuje się kwotę alimentów zapłaconych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Rozporządzenie to w § 2 ust. 2 pkt 6 lit: "j" nakazuje, by do wniosku o zasiłek rodzinny należy dołączyć przekazy lub przelewy pieniężne dokumentujące wysokość alimentów, jeżeli członkowie rodziny są zobowiązani wyrokiem sądu lub ugodą sądową do ich płacenia na rzecz osoby spoza rodziny. Należy jednak podkreślić, że przepis ten nie oznacza, iż okoliczność płacenia alimentów może być wykazana tylko i wyłącznie za pomocą dowodów w postaci przekazów lub przelewów pieniężnych. Skoro bowiem art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach nieuregulowanych w ustawie nakazuje stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to na podstawie art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zatem za bezpodstawne Sąd uznał to, że organy prowadzące postępowania przyjęły, iż tylko przekazem lub przelewem pieniężnym może być dowodzony fakt uiszczenia przez członka rodziny alimentów, a inne dowody przedstawiane przez stronę, w tym także własnoręczne pokwitowania osoby uprawnionej do odbioru świadczeń alimentacyjnych, pozbawione są mocy dowodowej. Podkreślić trzeba, że również § 2 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy okoliczności sprawy mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych wymagają potwierdzenia innym dokumentem niż wymienione w ust. 2, podmiot realizujący świadczenie może domagać się takiego dokumentu, a więc wyliczenie dokumentów, które należy załączyć do wniosku nie jest wyczerpujące. Ponadto ani z wyroku sądu zasądzającego alimenty ani z przepisów prawa nie wynika obowiązek uiszczania alimentów przekazem lub przelewem. Brak prawidłowych ustaleń odnośnie alimentów płaconych przez męża M. S., w ocenie Sądu stanowił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa i spowodował nieuwzględnienie tych kwot przy obliczaniu dochodu rodziny, to zaś niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny zatem ocenić przedłożone przez M. S. dowody dotyczące alimentów uiszczanych przez jej męża i ewentualnie ponownie ustalić wysokość dochodu rodziny. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ppsa.