III SA/Kr 1173/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędziowie: WSA Ewa Michna WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej skargę oddala Zaskarżoną przez J. J. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z dnia 4 sierpnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124, zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – zwanej dalej w skrócie k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] 2020 r., nr [...], orzekającą o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki o nr ewid. [...] w miejscowości W. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] organ pierwszej instancji - Zarząd Województwa - orzekł o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu o z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki o nr ewid. [...] w miejscowości W. .W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 1 marca 2019 r. wpłynęło podanie skarżącego, w którym zwrócił się o lokalizację zjazdu indywidualnego, od strony drogi serwisowej obwodnicy B do działek o nr: [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...]. Rejon Dróg Wojewódzkich pismem z dnia 21 marca 2019 r. poinformował skarżącego, że w celu uzyskania decyzji o lokalizacji zjazdu, każdy z właścicieli posesji, z osobna powinien złożyć wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. W dniu 5 sierpnia 2019 r. wpłynął wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku stanowiącym nowo wybudowaną obwodnicę B do działki nr [...] w miejscowości W, jako dojazd od pola uprawnego. W dniu 3 września 2019 r. została dokonana wstępna wizja w terenie na miejscu lokalizacji wnioskowanego zjazdu. Została spisana notatka urzędowa oraz sporządzona dokumentacja fotograficzna. W czasie wizji stwierdzono, że działka skarżącego nie ma bezpośredniego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]. Istniejąca droga serwisowa, zlokalizowana wzdłuż obwodnicy, nie obejmuje przedmiotowej działki. Droga ta kończy się na działce sąsiedniej nr [...]. Pismem z dnia 16 września 2019 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o konieczności rozważenia innego dojazdu do pola niż przez zjazd z drogi wojewódzkiej oraz o treści § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia, który stanowi, iż na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. W odpowiedzi skarżący podniósł, że działka nr [...] w wyniku budowy drogi obwodowej, została pozbawiona dojazdu do drogi publicznej i dostępu do ujęcia wody z potoku Z. W związku z powyższym działka ta nie może być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, jak to miało miejsce przed wybudowaniem drogi obwodowej. W dniu 21 listopada 2019 r. została przeprowadzona wizja w terenie, z udziałem skarżącego, z której został sporządzony protokół. Organ pierwszej instancji stwierdził, że działka nr [...] stanowi pole uprawne ( R-IVa). Na działce oraz w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Działka usytuowana jest na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...], na odcinku o dopuszczalnej prędkości 90 km/h. Działka ta nie ma bezpośredniego połączenia, z drogą wojewódzką nr [...], brak jest zjazdu. Droga obwodowa na całej swojej długości nie ma żadnych zjazdów indywidualnych do działek przylegających do drogi. Obsługa komunikacyjna działek przylegających do drogi odbywa się po drogach serwisowych. Droga serwisowa przy obwodnicy kończy się na działce nr [...]. Jest to działka sąsiednia z działką skarżącego. Działka ta przylega do działki skarżącego i należy do osoby fizycznej. Odległość od drogi serwisowej do działki skarżącego wynosi 80 m. Podczas oględzin skarżący poinformował, że na działce nr [...] planuje zabudowę związaną z prowadzoną działalnością rolniczą, zbiornik retencyjny, halę magazynową oraz zabudowania gospodarcze. Według oświadczenia skarżącego działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym do przeprowadzenia planowanych robót budowlanych konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Warunkiem zaś wydania takiej decyzji jest dostępność komunikacyjna do drogi publicznej. Skarżący stwierdził, że w jego ocenie wnioskowany zjazd nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego, gdyż będzie użytkowany indywidualnie. Stwierdził, że brak dostępu do drogi publicznej uniemożliwia obsługę komunikacyjna dla sprzętu rolniczego i transportowego jak traktor, kombajn, samochód ciężarowy. Pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. Spółka [...] S.A., generalny wykonawca drogi obwodowej, udzieliła informacji, że inwestycja w postaci drogi obwodowej w miejscowości B w żaden sposób nie spowodowała utraty dostępu do drogi publicznej przez przedmiotową działkę. Formalnie taki dojazd nie istniał. Dojazd odbywał się w sposób nieuregulowany i nieformalny po terenach nieurządzonych wzdłuż potoku Z. Spółka wskazała, że wykonywanie dojazdów w formie zjazdów bezpośrednich z drogi obwodowej lub z dróg serwisowych do prywatnych posesji jest obowiązkiem inwestora tylko w sytuacji, gdy w wyniku realizacji inwestycji działka traci dostęp do drogi publicznej. W przypadku działki skarżącego taka sytuacja nie miała miejsca. Organ pierwszej instancji zwrócił się do Urzędu Gminy B z prośbą o pisemne potwierdzenie statusu dróg gminnych ( ul. T (dz. nr [...]) oraz drogi gminnej (dz. nr [...]) w miejscowości B. Wójt Gminy B oświadczył, że ul. T jest drogą publiczną gminną a działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną gminną. Organ pierwszej instancji podniósł, że działka nr [...] z której skarżący wnioskuje o wydanie zgody na lokalizacją zjazdu, nie utraciła dostępu do drogi publicznej po wybudowaniu obwodnicy ponieważ formalnie taki dojazd nie istniał. Do wybudowania obwodnicy dojazd do działki był realizowany przez działki stanowiące własność osób prywatnych oraz własność Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku oględzin miejsca wniosek inwestora nie może zostać uwzględniony z uwagi na niespełnienie przesłanek wynikających z warunków technicznych, określonych w przepisach wykonawczych oraz ze względu na zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ podniósł, że droga wojewódzka nr [...] jest drogą klasy G "główną". Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni. Przepis ustanawia zasadę ograniczenia do niezbędnego minimum liczby zjazdów z dróg klasy G. W ocenie organu pierwszej instancji wyłom od powyższej zasady mogą stanowić jedynie takie stany faktyczne i prawne, w których nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Na drogach klasy G natężenie ruchu pojazdów i ich tonaż są daleko większe niż na drodze niższej klasy, o ile jest to możliwe należy lokalizować zjazdy do nieruchomości z dróg niższych klas. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż nadmiar zjazdów ogranicza bezpieczeństwo i możliwość szybkiego poruszania się po drodze publicznej klasy G, do czego jest ona przeznaczona. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że analizując wniosek o lokalizacje zjazdu należy zwrócić szczególną uwagę na kwestię bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z protokołu oględzin wynika, że lokalizacja zjazdu znajduje się poza obszarem zabudowanym, na odcinku drogi obwodowej o dopuszczalnej prędkości 90 km/h. W związku z powyższym wjazd sprzętem rolniczym, transportowym jak traktor, kombajn, samochód ciężarowy, o jakim mówił skarżący podczas oględzin w dniu 21 listopada 2019 r. po wybudowaniu zjazdu bezpośrednio z obwodnicy, mógłby stanowić zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. W ocenie organu pierwszej instancji istnieje możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej przez działki sąsiednie. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne organ orzekł, jak w sentencji decyzji. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że wielokrotnie wnosił o dopuszczenie dowodu z dokumentacji w postaci decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego "Budowa obwodnicy miejscowości B" "na okoliczność budowy lub przebudowy innych dróg publicznych". Podniósł, że dokonany został podział jego działki nr [...] w wyniku czego powstała działka nr [...], która została przejęta pod inwestycje drogową. Działka nr [...] została natomiast w jego władaniu. Zgodnie z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkiem zatwierdzenia projektu podziału jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Odwołujący podniósł, że jego działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, gdyż na odcinku 10 przylega do drogi publicznej nr [...], a zatem należy jej zapewnić komunikację poprzez wybudowanie zjazdu. W ocenie skarżącego brak zgody na lokalizację zjazdu "dowodziłby, że organ rażąco naruszył przepis art. 93 ust. 3 ugn, gdyż orzekł o zatwierdzeniu podziału działki nr [...], bez zbadania czy działka to posiada dostęp do drogi publicznej". Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, według którego w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy pojęcie: "zjazd" należy rozumieć jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego wynika, że decyzja administracyjna, o której mowa jest w art. 29 ust. 1 ustawy, jest wydawana wówczas, gdy przedmiotem wniosku strony jest lokalizacja (budowa lub przebudowa) zjazdu z drogi publicznej. Jak stanowi art. 29 ust. 3 ustawy zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5, zgodnie z którym decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zdaniem Kolegium z powyżej przytoczonych przepisów ustawy wynika, że kryteria udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu nie zostały w sposób jednoznaczny sprecyzowane przez przepisy. W orzecznictwie wskazuje się, że wydając decyzję w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej, organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wynikającymi z § 77-79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 21/10, LEX nr 670469, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09, LEX nr 594986, w/w wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2005 r.). Jak wskazał również NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1193/97, wydając zgodę lub odmawiając wydania zgody w przedmiocie wykonania lub przebudowy zjazdów z dróg, zarząd drogi musi przestrzegać wytycznych w zakresie projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne. Zarząd drogi musi kierować się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze, któremu z pewnością zagraża nadmierna liczba zjazdów, szczególnie z dróg o dużym natężeniu ruchu (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98). Kolegium wskazało na treść § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w świetle którego zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie zaś z § 79 powołanego wyżej rozporządzenia zjazd indywidualny powinien spełniać następujące wymagania: 1) szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, nie mniejsza niż 4,50 m. w tym: a) szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń lub skosów, o których mowa w pkt 2 - nie mniejsza niż 3,00 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu, b) szerokość obustronnych poboczy - nie mniejsza niż 0,75 m każde; 2) przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3,00 m lub ścięte skosem o proporcji n: m, gdzie n = m > 1,50 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych; 3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%; 4) nawierzchnia: a) jezdni na terenie zabudowy - twarda ulepszona, b) jezdni poza terenem zabudowy oraz poboczy - co najmniej gruntowa ulepszona. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach, droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę;: Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2019 r.(data prezentaty organu pierwszej instancji) skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu do działki nr [...] z drogi nr [...]. Jako cel podano dojazd do pola uprawnego. W piśmie z dnia 14 października 2019 r. skarżący wskazał, że zaniechanie budowy drogi wewnętrznej do jego działki nr [...] dowodzi, iż planowano i dopuszczono lokalizację zjazdu do jego działki. Kolegium dokonując oceny przedmiotowej decyzji stwierdziło, że biorąc pod uwagę ustawę o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jest ona prawidłowa. Droga nr [...], na której miał być zlokalizowany zajazd jest droga wojewódzką klasy G. Na drodze klasy G stosownie do § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Ponadto, biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym wskazać należy, że jak wynika z uzasadnienia przedmiotowej decyzji, na drogach klasy G natężenie ruchu pojazdów i ich tonaż są daleko większe niż na drodze niższej klasy, o ile jest to możliwe należy lokalizować zjazdy do nieruchomości z dróg niższych klas. W związku z powyższym wjazd sprzętem rolniczym, transportowym, jak traktor, kombajn, samochód ciężarowy, o jakim mówił skarżący podczas oględzin w dniu 21 listopada 2019 r., po wybudowaniu zjazdu bezpośrednio z obwodnicy, mógłby stanowić zagrożenie dla uczestnik ów ruchu drogowego biorąc pod uwagę szybkość poruszania się tych pojazdów. Okoliczność tą w sposób prawidłowy ocenił organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu od przedmiotowej decyzji zarzutu, że zgodnie z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej, Kolegium wskazało, iż istotnie tak jest. Jednakże kwestia ta znajduje się w przedmiotowej sprawie poza kompetencją Kolegium. Ponadto wskazać należy, że podział działki pierwotnej, bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek, może stwarzać dla właścicieli tych działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi wojewódzkiej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto wskazać należy, iż przepisy nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej zjazdu na tę drogę (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 66/18, LEX nr 2469757). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił Kolegium naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, polegająca na tym, ze Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu lokalizowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, 2) naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., 3) organ błędnie zastosował art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji a w przypadku nieuwzględnienia o wstrzymanie jej wykonania. Ponadto wniósł zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 13 marca 2020 r. sąd wstrzymał wykonanie decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 2018 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona, bowiem kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji według wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że odpowiadają one prawu i nie zachodzą podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli były rozstrzygnięcia o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej do działki skarżącego. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowił art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Użyte w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana na tej podstawie decyzja powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak wynika z powołanej w tym zakresie przez Kolegium regulacji § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy, nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Z kolei stosownie do § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Podkreślić należy, że prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przywołane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W konsekwencji obowiązujące regulacje nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę - zwłaszcza w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - dostęp ten jest zapewniony z innej strony. W wyroku z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 649/15 (http://cbois.nsa.gov.pl), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej, sprawie, że "nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp". Decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, jest decyzja uznaniową, co oznacza, że kontrola sądowa takiej decyzji jest co do zasady ograniczona. Sąd bada bowiem jedynie, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – zwanej dalej w skrócie k.p.a.). Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia przez organ pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organy administracji publicznej, nie przekroczyły ram uznania administracyjnego. Dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie ww. przepisu. W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji co do istoty sprawy. Motywy podjęcia kwestionowanych rozstrzygnięć, treść zastosowanych przepisów, ich wykładnia - z powołaniem licznych orzeczeń sądów administracyjnych - zostały przedstawione w szczegółowych uzasadnieniach - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie, zdaniem Sądu, podniosło bowiem Kolegium, że kierując się treścią art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - należało mieć na względzie, iż wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy G, zostało bardzo mocno ograniczone. Liczbę i częstość zjazdów z drogi tej klasy należy bowiem ograniczyć przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w §8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak zasadnie podniósł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 376/19; LEX nr 3073536, "...Tym samym, w sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy (...) z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Nie bez znaczenia przy tym jest, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi podobnie zdefiniowane jest w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami." Podkreślić również należy, że zawarty w przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie postulat ograniczenia liczby i częstości zjazdów, należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie, należy, z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych. Nie jest zaś rzeczą organów administracji ani sądu administracyjnego ocena, czy możliwe jest ustanowienie w konkretnych okolicznościach służebności drogi koniecznej. Ta kwestia, w razie braku porozumienia między zainteresowanymi, może być oceniona tylko przez sąd cywilny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 878/17; LEX nr 2475978). Zgadzając się w pełni z tym poglądem stwierdzić należy, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarżący, jak wykazały orzekające organy, ma zapewniony dojazd do swojej działki nr [...] przez sąsiednią działkę nr [...], a następnie przez drogę serwisową drogi wojewódzkiej nr [...] oraz działkę nr [...] – drogę wewnętrzną gminną – która ma istniejące włączenie komunikacyjne do drogi gminnej publicznej – ul. T (dz. nr [...]; vide: s. 2A protokołu z oględzin z dnia 21 listopada 2019 r., k. 56 akt administracyjnych), to niezasadna jest argumentacja skarżącego o utracie dostępu do drogi publicznej. Nadto, dopiero rzeczywisty brak tego dostępu wymagał od skarżącego uprzedniego ustalenia służebności drogowej, a na końcu pozostawała mu dopiero możliwość zwrócenia się na drogę administracyjną o udzielenie zezwolenia na budowę zjazdu. Za trafne uznać więc należało, w ocenie Sądu, stanowisko organów, że w sytuacji, gdy skarżący dojazd taki ma zapewniony, z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, gdzie na drodze klasy G (drodze wojewódzkiej nr [...] z której zjazd miałby zostać wybudowany na działkę skarżącego), jak zasadnie podniosły organy - natężenie ruchu pojazdów, tonaż tych pojazdów są większe niż na drogach klasy niższej - budowę przedmiotowego zjazdu łączącego drogę klasy G z nieruchomościami przyległymi, w tym z działką skarżącego, uznać należało za wyłączoną. Zgodzić się należy z oceną organów, że wjazd wskazanymi przez skarżącego pojazdami, takimi jak: kombajn, traktor, samochód ciężarowy przez wybudowany zjazd, stanowiłoby zagrożenie dla innych uczestników ruchu po drodze klasy G – drodze wojewódzkiej nr [...] – biorąc także pod uwagę szybkość przemieszczających się po niej pojazdów. Powyższe świadczy o tym, że również i kwestie bezpieczeństwa zadecydowały o podjęciu negatywnych dla skarżącego decyzji. Organy zasadnie stwierdziły, że należy dać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem skarżącego, posiadającego nieruchomość w pobliżu drogi publicznej (drogo wojewódzkiej). Nie ma więc racji skarżący, że organy nie ustaliły wpływu lokalizowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi klasy G może być zatem udzielone jedynie wtedy, gdy nie istnieje inna możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej z nieruchomości. Optymalna byłaby więc sytuacja, jak podniósł NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1143/06; LEX nr 366231, gdyby takich zjazdów nie było w ogóle. Dokonana przez Kolegium ocena decyzji organu pierwszej instancji okazała się zatem prawidłowa, stąd również i zarzuty skarżącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i niezastosowania art. 138 § 2 k.p.a. okazały się nietrafne. Skarga nie mogła zatem wywrzeć zamierzonego skutku, gdyż brak było przesłanek do wyeliminowania kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego. Organy nie naruszyły ani przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych – w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania – artykułów: 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.