III SA/Kr 1173/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2020r. poz. 470 ze zm.) w zw. z § 76a, 77 i 79 Rozporządzenia Ministra Transportu o Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r, poz. 124) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej M. B., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] 2021 r. nr. [...] w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego na teren dz. ew. nr [...] w m. Ł w obrębie pasa drogowego w ramach zadania pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] M - P w km od 0+075 - km 2+678 w miejscowości Ł" Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 20 maja 2019 r. do wójta Gminy wpłynął wniosek M. B., C. K. K. i G. W. w sprawie wydania opinii dla wstępnego projektu podziału działki ewid. nr [...] położonej w miejscowości Ł. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] 2019 r., znak: [...] stwierdził zgodność podziału nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] w miejscowości Ł na działki nr [...] o powierzchni 0,19 ha i [...] o powierzchni 0,32 ha z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M, w części dotyczącej wsi Ł. stwierdzono ponadto, że nowo wydzielona dz. ew. nr [...] posiada dostęp do drogi powiatowej nr [...] poprzez projektowany zjazd na nowopowstałą dz. ew. nr [...] na warunkach zawartych w piśmie Powiatowego Zarządu Dróg z dnia 10.06.2019 r., znak: [...], a nowo wydzielona dz. ew. nr [...] posiada dostęp do drogi powiatowej nr [...] poprzez istniejący zjazd. W dniu 8 kwietnia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu do działki nr ew. [...] w miejscowości Ł. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Zarząd Powiatu [...], decyzją z dnia [...] 2021 r., wyraził zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego na teren dz. ew. nr [...] w m. Ł w obrębie pasa drogowego w ramach zadania pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] M - P w km od 0+075 - km 2+678 w miejscowości Ł". Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skarżąca. Zaskarżyła ww. decyzję w części i wniosła o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie odwołującej się prawa żądania od zarządcy drogi powiatowej lub inwestora realizującego inwestycję pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] M - P w km od 0+075 - km 2+678 w miejscowości Ł" pokrycia w całości lub części kosztów związanych z realizacją zjazdu indywidulanego, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, 2) umożliwienie realizacji zjazdu przez dowolny podmiot spełniający warunki określone przepisami prawa, a nie wyłącznie wykonawcę realizującego ww. inwestycję, 3) zapewnienie przez zarządcę drogi powiatowej lub inwestora realizującego ww. inwestycję możliwości swobodnego dostępu do nieruchomości stanowiącej własność odwołującej się, objętej dz. ew. nr [...], 4) przywrócenie terminu do wniesienia uwag/zastrzeżeń dotyczących realizowanej inwestycji pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] M – P w km od 0+075 - km 2+678 w miejscowości Ł" w stosunku do projektowanego przebiegu barier, słupów lub innych budowli, ograniczających dostęp do nieruchomości stanowiącej własność odwołującej się, objętej dz. ew. nr [...], 5) zasądzenie od organu l instancji na rzecz odwołującej się kosztów postępowania według norm przepisanych. Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W swoich rozważaniach SKO stwierdziło że dz. ew. nr [...] w miejscowości Ł (której właścicielem jest odwołująca się), a która powstała na skutek dokonania podziału dz. ew. nr [...], nie posiadała zjazdu z drogi powiatowej nr [...] M - P, lecz należało podjąć działania mające na celu uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na budowę zjazdu na zasadzie art. 29 ust. 1 ustawy. Wniosek złożony przez odwołującą się z dnia 08.04.2021 r. został prawidłowo zakwalifikowany przez organ l instancji jako wniosek o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu indywidualnego, którego parametry są szczegółowo określone w § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Koszt budowy takiego zjazdu pokrywa właściciel nieruchomości. W związku z powyższym, z uwagi na fakt realizacji przez organ l instancji inwestycji pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] M - P w km od 0+075 -km 2+678 w miejscowości Ł" wbrew zarzutowi skarżącej, nie można uznać, że to zarządca drogi ma pokryć w całości lub części koszty budowy zjazdu na zasadach określonych w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powyższym przepisem w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zatem przepis art. 29 ust. 2 ustawy, w kontekście stanu faktycznego sprawy miałby zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby doszło do przebudowy drogi połączonej z przebudową zjazdu już istniejącego, a taka sytuacja nie miała miejsca w stanie faktycznym sprawy. W związku z powyższym zarzut dotyczący żądania pokrycia w całości lub części kosztów związanych z realizacją zjazdu indywidulanego – w ocenie organu odwoławczego - jest całkowicie chybiony i nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Kolegium chybiony jest również zarzut dotyczący umożliwienia realizacji zjazdu przez dowolny podmiot spełniający warunki określone przepisami prawa, a nie wyłącznie wykonawcę realizującego ww. inwestycję. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika w żaden sposób, kto ma być fizycznym wykonawcą budowy zjazdu stanowiącego przedmiot postępowania. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że zarzut dotyczący przywrócenia terminu do wniesienia uwag/zastrzeżeń dotyczących realizowanej inwestycji pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] M - P w km od 0+075 - km 2+678 w miejscowości Ł" w stosunku do projektowanego przebiegu barier, słupów lub innych budowli, ograniczających dostęp do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, objętej dz. ew. nr [...] nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, a zatem również jest chybiony i nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzut dotyczącego zapewnienia przez zarządcę drogi powiatowej lub inwestora realizującego ww. inwestycję możliwości swobodnego dostępu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, obejmującej dz. ew. nr [...], organ odwoławczy wskazał, że w treści uzasadnienia odwołania skarżąca wskazuje na fakt podjęcia działań mających ograniczyć jej dostęp do dz. ew. nr [...] w miejscowości Ł poprzez posadowienie przez wykonawcę inwestycji pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] M - P w km od 0+075 - km 2+678 w miejscowości Ł" barierek i słupów oświetleniowych. Powyższy zarzut mógłby zatem stanowić podstawę do wywiedzenia przez skarżącą roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, a nie administracyjnoprawnym, co powoduje wystąpienie ewentualnej kognicji sądu powszechnego, a zatem nie może on stanowić zarzutu w przedmiotowym postępowaniu. Na powyższą decyzję skarżąca M. B., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. Nie zgadzając się z powyższą decyzją wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji Zarządu Powiatu [...] numer [...] z dnia 23 kwietnia 2021 w zakresie nakładającym na nią obowiązek pokrycia kosztów związanych z obniżeniem krawężnika do 4 cm. wzmocnieniem podbudowy oraz ułożeniem nawierzchni z kostki brukowej koloru czerwonego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, gdyż zdaniem skarżącej nałożenie na skarżąca obowiązku pokrycia kosztów związanych z realizacją zjazdu z nieruchomości było niezgodne z obowiązującym prawem. Skarżąca wskazała również, że w stanie faktycznym sprawy doszło do uniemożliwienia dostępu do drogi publicznej [...] poprzez posadowienie wzdłuż działki ewid. nr [...] barierek i słupków oświetleniowych, które umożliwiają realizacje zjazdu z nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), ze względu na konieczność jej rozpoznania, a także uwzględniając aktualną sytuację epidemiczną, jak również brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 135 p.p.s.a. wykazała, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2021r., utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Zarządu Powiatu [...], przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z dnia [...] 2021r. w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego na teren dz. ew. nr [...] w m. Ł w obrębie pasa drogowego w ramach zadania pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] M - P w km od 0+075 - km 2+678 w miejscowości Ł". Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie jest art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. z 2021 r. poz. 1376, dalej w skrócie jak dotychczas u.d.p.). Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei ust. 2 wskazanego artykułu stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W doktrynie wskazuje się (R. A. Rychter [w:] Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2019, art. 29), że art. 29 u.d.p. stanowi ograniczenie prawa własności nieruchomości z uwagi na zasadę bezpieczeństwa ruchu drogowego, której należy przyznać pierwszeństwo. Tak więc przepis ten pozwala właścicielowi przyległej do drogi nieruchomości na wybudowanie zjazdu, ale po wcześniejszym uzyskaniu zezwolenia. Nie ulega jednak wątpliwości, że budowa takiego zjazdu co do zasady odbywa się na koszt właściciela a nie zarządcy drogi. Co więcej na podstawie ust. 3 art. 29 zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany. Tak więc w decyzji lokalizacyjnej dotyczącej zjazdu konieczne jest określenie zarówno jego miejsca lokalizacji oraz jego parametrów technicznych. Określenie parametrów technicznych powinno znajdować umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. z 2016 r., poz. 124, dalej: rozporządzenie). Parametry techniczne mogą być różnie, w zależności od charakteru zjazdu, a więc - indywidualnego (§ 79 rozporządzenia) bądź publicznego (§ 78 rozporządzenia). I tak np. zjazd indywidualny powinien spełniać następujące wymagania: 1) szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, nie mniejsza niż 4,50 m, w tym: a) szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń lub skosów, o których mowa w pkt 2 - nie mniejsza niż 3,00 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu, b) szerokość obustronnych poboczy - nie mniejsza niż 0,75 m każde; 2) przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3,00 m lub ścięte skosem o proporcji n: m, gdzie n = m ≥ 1,50 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych; 3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%; 4) nawierzchnia: a) jezdni na terenie zabudowy - twarda ulepszona, b) jezdni poza terenem zabudowy oraz poboczy - co najmniej gruntowa ulepszona. W niniejszej sprawie decyzja lokalizacyjna zawiera wskazanie dokładnych warunków technicznych zjazdu, które zostały dostosowane do zadania pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] M - P w km od 0+075 - km 2+678 w miejscowości Ł" Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie są jednak same warunki techniczne zjazdu objęte decyzja lokalizacyjną, ale kwestia kto ma ponosić koszty jego wykonania. Skarżąca bowiem utrzymuje, że z uwagi na brzmienie art. 29 ust. 2 u.d.p. to zarządca drogi jest zobligowany do ich poniesienia. Przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. posługuje się pojęciem zjazdów "istniejących". Wyjaśnić w związku z tym należy, że zjazdem istniejącym, w rozumieniu tego przepisu, jest wyłącznie zjazd po pierwsze, wybudowany, a po drugie, wybudowany legalnie. W sytuacji zatem, w której ma miejsce budowa lub przebudowa drogi, o której mowa w tym przepisie, a właściciel gruntu znajdującego się przy tej drodze domaga się wybudowania lub przebudowy zjazdu obowiązkiem organu jest po pierwsze ustalenie, czy zjazd faktyczne istnieje, a następnie dokonanie oceny jego legalności. Postępowanie w istocie jest w tym zakresie dwuetapowe. W ramach pierwszego etapu koniecznym jest stwierdzenie, czy faktycznie miało miejsce wbudowanie zjazdu. Drugi etap badania "istnienia zjazdu" dotyczy oceny jego legalności. W tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć jako pewien stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie (wyrok NSA z 28.12.2021 r., I OSK 599/19, LEX nr 3308217). Tym niemniej potrzeba badania tego elementu powstaje dopiero wówczas, gdy organ stwierdzi, że zjazd istnieje. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zjazd z działki ew. nr [...] w miejscowości Ł nie istnieje, a jest dopiero planowany. Stąd koszty jego budowy należy określić na podstawie zasady ogólnej wyrażonej w art. 29 ust. 1 u.d.p., a więc spoczywają one na skarżącej i nie mogą obciążać zarządcy drogi. Należy także wskazać, że kwestia zarzutu braku dostępu skarżącej do jej nieruchomości nie należy do kognicji sądów administracyjnych. W tym względzie również decyzja Kolegium jest zgodna z prawem. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.