III SA/Kr 1177/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 102, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzania Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodów oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 127, poz. 1055) oraz art. 104 i art. 108 kpa, przyznał B. Z. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w miesiącu maju 2012 r. w kwocie 200 zł jednorazowo oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes strony. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że w dniu 4 maja 2012 r. B. Z. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z uwagi na trudną sytuację materialną rodziny. Na podstawie informacji uzyskanych w wyniku przeprowadzonego w dniu 4 maja 2012 r. wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji organ I instancji ustalił, że B. Z. wspólnie z mężem T. Z. i trójką dzieci prowadzą pięcioosobowe gospodarstwo domowe. Rodzina mieszka w drewnianym budynku, wspólnie z bratem T. Z., który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. T. Z. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. B. Z. również nie pracuje i zajmuje się domem. Syn M. Z. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności i toczy się postępowanie w przedmiocie przyznania renty socjalnej z tego tytułu. Wójt ustalił, że na dochód rodziny składają się świadczenia rodzinne w wysokości 433 zł., zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Łącznie dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosi 586 zł. miesięcznie, co daje kwotę po 117,20 zł. miesięcznie na osobę, a zatem spełniony został warunek nieprzekraczania kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wójt wskazał, że warunkiem przyznania pomocy jest ponadto spełnienie wymogu art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który mówi, że jednocześnie musi wystąpić co najmniej jeden z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 tejże ustawy. Zdaniem Wójta w przypadku rodziny B. Z. jest to pkt 4 - bezrobocie oraz pkt 5 - niepełnosprawność, które powodują brak środków finansowych na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Dlatego też organ I instancji uznał za uzasadnione przyznanie B. Z. zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 200 zł, wyjaśniając, że wysokość pomocy ustalono na podstawie rozeznanych potrzeb i możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. Z., która podkreśliła, że jej sytuacja finansowa jest ciężka. Odwołująca się podała, że mieszka z mężem oraz trójką dzieci, jeden syn jest dzieckiem niepełnosprawnym, a pozostałe dwoje dzieci są nieletnie i jeszcze się uczą. Zaznaczyła też, że mąż jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Odwołująca się wskazała, że dochód rodziny wynosi 586 zł, ale od czerwca 2012 r. będzie niższy, gdyż utraci prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków na syna, ponieważ osiągnie on pełnoletniość. Następnie w odwołaniu opisano trudną sytuację finansową rodziny odwołującej się oraz wymieniono ponoszone wydatki. Odwołująca się zaznaczyła, że nie jest w stanie zapewnić rodzinie skromnego wyżywienia i często musi pożyczać pieniądze u sąsiadów, gdyż po wykupie leków i opłaceniu prądu, jak też po wniesieniu opłat w szkole i zakupie potrzebnych rzeczy związanych ze szkołą, niewiele jej zostaje. Odwołująca się wniosła, by Ośrodek Pomocy Społecznej wspierał ją bardziej i przyznawał jej wyższe kwoty niż 200 zł w celu zabezpieczenia warunków bytowych jej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 czerwca 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 7 pkt 4 i 5 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że niespełna 47-letnia B. Z. wraz z mężem T. i trojgiem dzieci, stanowią pięcioosobową rodzinę. Starszy jej syn M. posiada orzeczenie wydane na stałe o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, natomiast młodszy syn P. i córka A. uczęszczają do szkoły. Mąż B. Z. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. w kwietniu 2012 r. wynosił 586 zł., na który składały się świadczenia rodzinne w wysokości 433 zł. oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Natomiast zweryfikowane kryterium dochodowe pięcioosobowej rodziny, wyliczone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, odpowiada kwocie 1.755 zł. Kolegium podkreśliło, że dochód rodziny B. Z. jest zdecydowanie niższy od ustawowego kryterium dochodowego i w związku z tym, a także ze względu na występujące w rodzinie bezrobocie i niepełnosprawność, przysługuje jej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie organ I instancji zaznaczył, że wysokość przyznanej pomocy ustalono na podstawie rozeznanych potrzeb i możliwości Ośrodka, jednakże, zdaniem Kolegium nie wyjaśnił dokładnie okoliczności faktycznych sprawy i nie wskazał przesłanek przyznania pomocy w takiej, a nie innej wysokości. Kolegium zaznaczyło, że organy orzekające w sprawach przyznania lub odmowy przyznania pomocy społecznej, winny w uzasadnieniu decyzji podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie danego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby, oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe. Brak w decyzji takich danych Kolegium uznało za działanie nadmiernie dowolne, a więc przekraczające granice uznania administracyjnego. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien ustalić rzeczywistą wysokość potrzeb rodziny B. Z. i wskazać w decyzji, z uwzględnieniem realnych własnych możliwości finansowych, dlaczego uznał przyznaną jej pomoc za wystarczającą na ich zaspokojenie. Skargę na decyzję SKO złożyła B. Z., podnosząc zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła, że pomoc w wysokości 200 zł przyznana przez Ośrodek Pomocy Społecznej nie wystarczy na pokrycie nawet podstawowych potrzeb rodziny. Dlatego też skarżąca domagała się przyznania pomocy w wyższym wymiarze. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawą prawną rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w kontrolowanym postępowaniu były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ogólne zasady pomocy społecznej zostały zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które to przepisy stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżąca ubiegała się o przyznanie zasiłku celowego. Ten rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Należy również pamiętać, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej podlega decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję organu l instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Warto podkreślić, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać treść art. 15 kpa, statuujący zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, zatem nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Oceniając zatem dopuszczalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle art. 138 § 2 kpa, wskazać należy, iż w przeciwieństwie do regulacji przewidzianej w § 1 tego przepisu, możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga zaistnienia przesłanki wskazanej w § 2. Przesłanką tą jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, iż organ odwoławczy powinien stwierdzić, że sprawa nie została przez organ l instancji wyjaśniona w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia i nie ma możliwości, bez narażenia się na zarzut naruszenia tego przepisu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść art. 138 § 2 kpa musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji SKO, Sąd uznał, że organ ten prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 kpa i zasadnie przyjął, iż istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy wytknął organowi I instancji, że ten nie wyjaśnił dokładnie okoliczności faktycznych sprawy i nie wskazał przesłanek przyznania pomocy rodzinie skarżącej w takiej, a nie innej wysokości. Trafnie Kolegium wskazało też na potrzebę dokładnego ustalenia, czy i w jakim zakresie potrzeby rodziny skarżącej są zaspokojone i czy mogą one być pokryte poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zasadnie także wytknięto organowi I instancji brak powołania się na konkretne dane dotyczące środków, jakimi Ośrodek Pomocy Społecznej dysponował na udzielenie danego rodzaju pomocy, kwot, które zostały już rozdysponowane, a także brak wskazania, w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe. Należy zgodzić się z Kolegium, że przyznanie zasiłku celowego bez odwołania się do wskazanych danych stanowiło przekroczenie granic uznania administracyjnego, a tym samym naruszenie przepisów postępowania. Kolegium zasadnie nakazało organowi I instancji ustalenie rzeczywistej wysokości potrzeb rodziny B. Z., a następnie, po uwzględnieniu możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej, wskazanie, dlaczego przyznana pomoc jest za wystarczającą na ich zaspokojenie. Zdaniem Sądu tak poważne braki postępowania wyjaśniającego nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż kluczowe dla rozstrzygnięcia końcowego okoliczności nie podlegałyby dwukrotnej ocenie organów orzekających. Dlatego, zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 kpa, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej. Odnośnie zarzutów skargi podkreślić trzeba, że w zaskarżonej decyzji wytknięto błędy popełnione przez organ I instancji i wskazano sposoby ich usunięcia, a więc zrealizowanie wskazań Kolegium pozwoli na prawidłowe ustalenie sytuacji materialnej skarżącej, a tym samym umożliwi zgodne z prawem rozstrzygnięcie tego, w jakiej wysokości powinien zostać skarżącej przyznany zasiłek celowy. Zatem decyzja SKO jest w istocie korzystna dla skarżącej, ponieważ zmierza do wyeliminowania nieprawidłowości, jakie miały miejsce w postępowaniu przed organem I instancji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.