III SA/Kr 1179/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. D. na czynność Prezydenta Miasta A z dnia 5 sierpnia 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy Miejskiej A postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 6 lipca 2010r. R. D. zwrócił się do Prezydenta Miasta A o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej A. W odpowiedzi Prezydent Miasta A przesłał pismo z dnia 5 sierpnia 2010r. nr [...], w którym poinformował R. D., iż brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku. Prezydent Miasta A stwierdził, iż zgodnie z uchwałą Rady Miasta A z dnia 24 października 2007r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej A, weryfikacja wniosków o gminną pomoc mieszkaniową następuje według miejsca stałego zameldowania w A, a w przypadku jego braku według miejsca zamieszkania, po udokumentowaniu posiadania co najmniej pięcioletniego okresu centrum życiowego na terenie A. Tymczasem z przedłożonych dokumentów wynika, że aktualnym miejscem zamieszkania R. D. jest B, gdzie jest zameldowany na pobyt czasowy. Równocześnie Prezydent Miasta A pouczył R. D., iż na podstawie § 20 ust. 6 w/w uchwały Rady Miasta A Nr [...], może wnieść skargę na akt prawny z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ zastrzegł przy tym jednak, iż skarga powinna zostać poprzedzona czynnością określoną w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismem z dnia 9 września 2010r. R. D. wniósł skargę na powyższe pismo Prezydenta Miasta A, domagając się jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta A wniósł o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ stwierdził, że sprawa będąca jej przedmiotem nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a poza tym skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie z dnia 28 października 2010r. skarżący podniósł, iż wniosek o odrzucenie skargi, jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, jest bezzasadny, gdyż w uchwale z dnia 21 lipca 2008r., sygn. akt I OPS 4/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że akt wydany przez organ samorządu terytorialnego w ramach procedury kwalifikowania wniosków o udzielenie pomocy mieszkaniowej jest aktem z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym tego rodzaju akt podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżący wskazał także, iż w pouczeniu w zaskarżonym akcie został pouczony o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Również wniosek o odrzucenie skargi z powodu jej nie poprzedzenia wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skarżący uznał za bezzasadny. Skarżący wskazał, iż organ informując go, że skarga powinna zostać poprzedzona czynnością określoną w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wyjaśnił o jaką czynność chodzi i do kogo należy jej wykonanie. Wyjaśnienie takie znalazło się dopiero w odpowiedzi na skargę, a powinno się znaleźć już w zaskarżonym akcie. Do pisma skarżący dołączył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa opatrzone datą 28 października 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowym zagadnieniem wymagającym ustalenia jest rozstrzygniecie, czy rozpoznawana sprawa może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym od szeregu lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r., sygn. akt III ZP 37/97 (OSNP 1998/7/200), w której sformułowano pogląd, że "wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)". Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 21 lipca 2008r., sygn. akt I OPS 4/08 (LEX nr 400065), w której stwierdzono, iż uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41, poz. 361 z późn. zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w powołanej uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008r. przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto podejmowane na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa) rozwiązania. Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Obowiązująca w A uchwała Nr [...] Rady Miasta A z dnia 24 października 2007r. przewiduje w § 20 wstępną weryfikację wniosku. Wstępna weryfikacja polega na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone niniejszą uchwałą. Jeżeli wynik wstępnej weryfikacji jest negatywny, wnioskodawca nie uczestniczy w dalszych etapach postępowania i jest o tym fakcie pisemnie zawiadamiany. To organ dokonując tej weryfikacji w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem, a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale, w rozpoznawanej sprawie jest to pismo z dnia 5 sierpnia 2010r., stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi na taką czynność Prezydenta Miasta A powinno być, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący nie poprzedził skargi wezwaniem organu do usunięcie naruszenia prawa jak wymaga tego w/w przepis prawa. Dopiero pismem z dnia 28 października 2010r., a więc już po wniesieniu skargi, skarżący wezwał Prezydenta Miasta A do usunięcia naruszenia prawa. Późniejsze wniesienie wezwania nie może sanować jego braku w chwili wniesienia skargi, należy zatem uznać, iż skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, a tym samym nie zachował trybu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na czynność Prezydenta Miasta A z dnia 5 sierpnia 2010r. jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jako taka podlega odrzuceniu. W związku z tym Sąd nie ma podstaw do rozpoznania merytorycznie tej skargi. Mając powyższe na względzie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono o odrzuceniu skargi. Na marginesie należy zauważyć, że nawet uznanie, że w niniejszej sprawie pouczenie strony przez organ administracyjny o przysługującym jej środku zaskarżenia było niepełne, nie może w niniejszym postępowaniu przez sądem konwalidować uchybienia polegającego na niepoprzedzeniu skargi wezwaniem. Ewentualne korzystanie przez stronę ze stosownych środków prawnych przewidzianych w kpa w związku z treścią art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) przewidującego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (np. wniosku do organu o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa), pozostaje bowiem poza zakresem niniejszego postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym.