III SA/Kr 1181/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek NSA Wiesław Kisiel Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata F. K. Kancelaria Prawna ul. [...] w K. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W., Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] znak [...] orzekająca o odmowie dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu R. P. dla nieruchomości stanowiącej własność J. W. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt 2, art. art. 20, 21 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.) oraz § § 46 i 47 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz.U. nr 38, poz. 454). W uzasadnieniu decyzji Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazano następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...] odmówił dokonania zmian w ewidencji gruntów obrębu R. P. dotyczących nieruchomości stanowiącej własność J. W. Organ I instancji ustalił, że żądane zmiany miały polegać na przywróceniu stanu z II etapu ewidencji gruntów. Zdaniem Starosty przedkładane dokumenty nie mogły stanowić podstawy wprowadzania zmian. Według organu wnioskodawca pismem z 12 kwietnia 2005 r. Nr [...] wezwany został do przedłożenia właściwych dokumentów, które zgodnie z § 46 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, mogły by stanowić podstawę wprowadzenia zmian. W odpowiedzi, w pismach z dnia 1 i 26 maja 2005 r. J. W. podtrzymał żądanie "przywrócenia stanu ewidencyjnego z II etapu ewidencji gruntów" na podstawie wcześniej przedstawionych dokumentów, co zdaniem organu I instancji uzasadniało odmowę wprowadzenia zmian. Z decyzją organu I instancji nie zgodził się J. W. składając odwołanie i powołując się na te same dokumenty, które już składał. Zarzucał, że aktualizacja operatu ewidencji gruntów spowodowała pomniejszenie powierzchni jego gospodarstwa. Rozpatrując odwołanie Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał ustaleń dalszych i stwierdził, że: ← Odnowiony operat ewidencji gruntów dla wsi R. P. został wprowadzony do stosowania po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...] z [...], zastępując istniejący operat II etapu ewidencji gruntów. Dane tej ewidencji służą za podstawę wpisu do ksiąg wieczystych. ← Skarżący od kilku lat składał wnioski o dokonanie zmian w odnowionym operacie ewidencji gruntów, przedkładając dokumenty które zdaniem Starosty nie mogą stanowić podstawy wprowadzenia zmiany, bowiem nie spełniają ustaleń zawartych w § 46 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków. ← W dniu 27 kwietnia 2004 roku organ prowadzący ewidencję gruntów przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem J. W., chcąc ustalić zakres nieruchomości błędnie wykazanych w odnowionym operacie ewidencji gruntów. Nie doszło do ustalenia, które działki należy pomierzyć. ← Organ prowadzący ewidencję gruntów wielokrotnie wyjaśniał skarżącemu że żądania nie mogą być zrealizowane, ponieważ nowym działkom ewidencyjnym nie można przywrócić dawnych oznaczeń. Ponadto w trakcie odnowy operatu ewidencji gruntów nastąpiło ustalenie stanu władania, z czynności tych zostały sporządzone protokoły. Granice sporne zostały przyjęte wg ostatniego stanu użytkowania lub przeniesione z mapy katastralnej w skali 1 2880. Ustalenie granic których przebieg nie jest znany właścicielom sąsiednich nieruchomości lub występuje o nie spór wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, które zgodnie z przepisami zawartymi w art. 152 i 153 kodeksu cywilnego odbywa się na wniosek i koszt właścicieli sąsiednich nieruchomości. ← Na podstawie protokołu z wyłożenia odnowionego operatu ewidencji gruntów ustalono, że J. W. składał zastrzeżenia do przebiegu granic działek nr: 1 i 2 oraz kwestionował ujawnienie J. M. jako współwłaściciela do działki 3 stanowiącej drogę. Stwierdzono również, że zgłoszone przez J. W. niezgodności w odnowionym operacie ewidencji gruntów zostały rozpatrzone przez wykonawcę tj. byłe Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych. W szczególności została wykonana kontrola terenowa działek nr: 1 i 2, jednak właściciele sąsiednich nieruchomości nie okazali jednoznacznie granic działki 1, w związku z tym granice te w odnowionym operacie ewidencji gruntów powstały z przeniesienia z dotychczas obowiązującej mapy katastralnej, natomiast granice działki 2 zostały zamierzone zgodnie z wskazaniem składającego odwołanie i w tym zakresie nie stwierdzono niezgodności z wykonaną mapą ewidencyjną. Powyższe ustalenia zdaniem organu odwoławczego uzasadniały utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie i "nakazanie Starostwu Powiatowemu przywrócenia stanu z II etapu ewidencji gruntów" złożył J. W. Zdaniem skarżącego sprawa "ciągnie się od 1993 r.", a w wyniku zmian dokonanych w ewidencji gruntów doznał znacznego uszczuplenia powierzchni nieruchomości gruntowej. W szczególności podnosił, że ujawniono J. M. jako współwłaściciela działki 3 stanowiącej drogę dojazdową do siedliska i gruntów rolnych skarżącego. Wywody skargi uzupełniał skarżący kolejnymi pismami z dnia 4.11.2005 r., 30.11.2005 r., 1.02.2006 r. i 6.02.2007 r. Skarżący przedkładając do pism szereg orzeczeń Sądowych dowodził, że jest jedynym spadkobiercą po rodzicach, a obszar nieruchomości ujawnionej w księgach wieczystych systematycznie się pomniejsza. Podnosił, że zaskarżone decyzje nie odwołują się do obszaru i pozycji rejestru gruntów. Podnosił, że według KW [...] objęte nią działki 4, 5, 6, 7, 8 mają powierzchnię 1.8675 ha, a objęte KW [...] działki 9, 10, 11 pow. 0,58 ha. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia i stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przedmiot wywołanej skargą kontroli zaskarżonej decyzji stanowi jej zgodność z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ppsa – sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek całkowicie z przyczyn innych niż podniesione na jej poparcie. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchyla decyzję w całości (lub w części) jeżeli stwierdzi inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Taka przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zachodzą w sprawie. Przypomnieć trzeba, że zaskarżone decyzje zapadły w tzw. postępowaniu ewidencyjnym prowadzonym w I instancji przez Starostę, a więc organ, który w myśl art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) – dalej ustawa – powołany jest do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Istotę ewidencji gruntów i budynków określa art. 2 pkt 8 ustawy stanowiąc, że przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami i budynkami. Informacje dotyczące gruntów i budynków mają charakter przedmiotowy i podmiotowy, a ich zakres określa przepis art. 20 ustawy. W szczególności zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy w odniesieniu do gruntów ewidencja obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Powyższe informacje o gruntach (a także budynkach i lokalach) zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Ustawa określając rodzaje dokumentów (w postaci decyzji, orzeczeń, aktów notarialnych – art. 33, a także w postaci dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzania zmian – art. 22 ust. 3), z których mogą wynikać zmiany danych ewidencyjnych, nie reguluje trybu wprowadzania zmian w ewidencji. Czynią to przepisy wydanego na podstawie ustawy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – dalej Rozporządzenie. Przepisy Rozporządzenia w Rozdziale 3 (art. 44 in) regulują zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Rację mają zatem organy, że wobec obowiązywania od 2001 r. ogłoszonego w dzienniku urzędowym Województwa odnowionego operatu ewidencji gruntów dla wsi R. P., nie jest prawnie możliwy powrót do stanu określonego poprzednio obowiązującym operatem tzw. "II etapu ewidencji gruntów" dla tej miejscowości, a w szczególności generalny powrót do ewidencyjnych oznaczeń działek według tego operatu. Jednakże obowiązywanie od 2001 r. odnowionego operatu ewidencji gruntów nie wyłącza wprowadzenia w nim konkretnych zmian, na zasadach określonych ustawą i rozporządzeniem. W szczególności, zgodnie z § 45 ust. 1 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Należy jednak mieć na uwadze, iż przepisy rozporządzenia w odniesieniu do ewidencji gruntów, szczególne znaczenie przydają pojęciu działki ewidencyjnej, jako najmniejszej jednostce powierzchniowej podziału kraju dla celów ewidencji (§ 5 pkt 3). Działkę ewidencyjną w myśl § 9 ust. 1 stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Dane działki ewidencyjnej są danymi części składowych operatu ewidencyjnego (§ 60 w zw. z § § 23 ust. 1, 20, 21,22). Z tych względów przedmiotem zmian danych w ewidencji, są dane dotyczące określonych działek ewidencyjnych, a nie dane dotyczące "nieruchomości". Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne ani rozporządzenie nie zawierają definicji nieruchomości, na potrzeby tych przepisów. Zgodnie zaś z przepisem art. 46 kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 19, poz. 147 z późn.zm.), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, przy czym zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków. Jak z powyższego wynika nieruchomość musi obejmować co najmniej jedną działkę ewidencyjną, ale zarazem wiele działek może wchodzić w skład jednej nieruchomości. Organ I instancji decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów "dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącego", a organ odwoławczy zaskarżoną decyzją akceptował to stanowisko. Tymczasem z akt postępowania wynika, że skarżący J. W. jest właścicielem nieruchomości objętych księgami wieczystymi Nr KW [...] i [...], oraz współwłaścicielem nieruchomości objętej KW [...]. Z treści rozstrzygnięcia wynika, że żądanie wprowadzenia zmian dotyczyło działek wchodzących w skład jednej tylko nieruchomości, przy czym z ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wynika by nieruchomość ta została zidentyfikowana. Organ ustalił tylko, że zastrzeżenia do projektu operatu ewidencji złożone przed nabraniem przez niego charakteru dokumentu obowiązującego, dotyczyły działek 1 i 2 (działki 1/2 i 2 objęte są według rejestru gruntów KW [...] i działki 3 (działka 3/4 objęta wg rejestru gruntów KW [...]). W istocie zatem rozstrzygnięcie nastąpiło bez uprzedniego sprecyzowania przez skarżącego oznaczenia konkretnych działek ewidencyjnych, których dotyczyć miało żądanie wprowadzenia zmian. Sama okoliczność, iż pisma skarżącego są mało przejrzyste i ogólnikowo domaga się on "przywrócenia stanu z II etapu ewidencji gruntów" nie zwalniała organów z obowiązku ustalenia, konkretnego przedmiotu żądanych zmian. Zgodnie z przepisem art. 63 § 2 kpa podanie (wniosek) winno m.in. zawierać żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać skarżącego o usunięcie braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Stan akt sprawy a zwłaszcza uzasadnienie decyzji organu I instancji sporządzone z uchybieniem przepisom art. 107 § 3 kpa nie obrazuje, by organ ten miał rozeznanie co do konkretnie oznaczonych działek i zmian, których skarżący w odniesieniu do tych działek się domaga. Zgodnie z przepisem § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia podstawę wprowadzenia w ewidencji zmian może stanowić m.in. opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Dane tego wykazu zmian danych ewidencyjnych określa ust. 3 § 46. Przepis art. 9 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Jeśli zatem przedkładaną przez skarżącego dokumentację organ uznał – i to zasadnie – za nie dającą podstawy do wprowadzenia w ewidencji gruntów zmian o charakterze przedmiotowym, to zgodnie z art. 9 kpa winien był pouczyć skarżącego, że podstawę ewentualnego wprowadzania zmian, może stanowić złożone przez niego opracowanie geodezyjno-kartograficzne spełniające wymogi § 46 ust. 2 pkt 3 i ust. 3, oraz pouczyć o skutkach nie złożenia takiego opracowania. Tymczasem pismo Starosty z dnia 12 kwietnia 2005 r. noszące w rzeczywistości oznaczenie [...] (nienumerowana karta akt) a nie [...] jak to przyjął organ (pisma z tej daty i o takiej numeracji akta nie zawierają), zawiera prośbę o "przedstawienie stosownych dokumentów zgodnie z § 45 i 46 rozporządzenia, stanowiących podstawę dokonania zmian", a więc ani nie określa, istoty dokumentu ani skutków jego nieprzedłożenia. Charakterystyczne jest, że w części wstępnej tego pisma organ domaga się jeszcze sprecyzowania żądań, nie określając skutków niezadośćuczynienia temu wezwaniu. Wbrew stanowisku organu odwoławczego w dniu 27 kwietnia 2004 r. nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, której przedmiotem miało być ustalenie "zakresu nieruchomości błędnie wykazanych w odnowionym operacie ewidencji gruntów". Akta sprawy (prowadzone bez numeracji kart) nie zawierają dokumentu, który spełniał by wymogi protokołu wg. przepisów art. 67 § 2 pkt 4 w zw. z art. 68 § 1 i 2 kpa i odzwierciedlał przebieg rozprawy. Datę 27 kwietnia 2004 r. nosi natomiast dokument zatytułowany jako notatka służbowa. Z niedostatków uzasadnienia decyzji organu I instancji, zdawał sobie sprawę organ odwoławczy, uzupełniając ustalenia danymi wynikającymi z akt sprawy. Jednakże zebrane dane nadal nie obrazowały, przedmiotu i zakresu żądanych przez skarżącego zmian w odniesieniu do konkretnych działek ewidencyjnych przy czym z akt sprawy nie wynika, też czy opis nieruchomości w księgach wieczystych odpowiada oznaczeniom z obowiązującej ewidencji, czy nadal oznaczeniom z czasu "II etapu ewidencji gruntów". Nie odzwierciedliły zresztą organy, stanu ewidencji gruntów co do działek objętych wymienionymi wyżej księgami wieczystymi, co do ich oznaczenia i powierzchni na czas bezpośrednio przed wprowadzeniem obecnie obowiązującego operatu ewidencji, jako punktu odniesienia dla żądanych zmian. Sposób prowadzenia akt sprawy, nie tylko utrudnia samemu organowi dostęp do zebranych dokumentów (luźne nienumerowane karty w foliowych kopertach), ale dowodzi także pomieszania pism dotyczących postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzania zmian w ewidencji, z pismami skarżącego składanymi w trybie przepisów działu VIII kpa i udzielanymi w tym trybie odpowiedziami organów. Przepis art. 234 kpa obliguje organy do rozważania czy wniesiona w toku toczącego się postępowania skarga, podlega zgodnie z jej treścią włączeniu do akt postępowania jako materiał dowodowy lub wniosek podlegający rozpatrzeniu w tym postępowaniu, czy też pismo podlega załatwieniu w trybie działu VIII kpa jako skarga czy wniosek. Powyższe uchybienia przepisom postępowania, a przede wszystkim brak jednoznacznego ustalenia przedmiotu żądanych przez skarżącego zmian w ewidencji gruntów, a w konsekwencji brak oznaczenia przedmiotu i granic sprawy administracyjnej mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, przy zastosowaniu przepisu art. 63 § 2 w zw. z art. 64 § 2 kpa wezwie organ przede wszystkim skarżącego o usunięcie braków wniosku przez wskazanie działek oznaczonych według obowiązującej ewidencji, których dotyczy żądanie zmian i sprecyzowanie żądanych zmian co do każdej z tych działek. Po ustaleniu przedmiotu postępowania przeprowadzą organy dalsze postępowanie mając na uwadze treść przepisu art. 9 kpa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Wobec treści uchylonych orzeczeń, nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 152 ustawy. Orzeczenie w przedmiocie przyznania na rzecz wyznaczonego dla skarżącego adwokata od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oparto na przepisie art. 250 ustawy.