III SA/Kr 1181/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 czerwca 2014r. nr [....] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 20 czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2014 r. nr [...] o ustaleniu A. D. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2007 r. W podstawach prawnych decyzji powołano przepisy art. 10 ust. 2 i 29 ust. 1, 1 a i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r.) w zw. z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVA a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.Urz. UE L 345 z20.11.2004r.) W uzasadnieniu decyzji wskazane zostały następujące okoliczności stanu faktycznego i prawnego: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] przyznał M. D., matce skarżącego, płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2007 rok w wysokości 1 155,13 zł. Przesyłka zawierająca powyższą decyzję została w dniu 4 lutego 2008 r. zwrócona do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z adnotacją "Adresat nie żyje". W dniu 6 lutego 2008 r. przyznane płatności zostały przekazane na rachunek bankowy podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu 12 lutego 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął odpis aktu zgonu M. D., z którego wynikało, że zmarła w dniu 24 listopada 2007 r., jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie płatności. Ponadto z uzyskanych przez organ informacji wynikało, że A. D. pobrał ulokowane na rachunku M. D. pieniądze wypłacone tytułem ww. płatności. Biorąc pod uwagę powyższe, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] ustalił A. D. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2007 r., uznając, że A. D. działał w złej wierze, nie powiadamiając organu o śmierci matki w odpowiednim czasie. Odwołując się od ww. decyzji A. D. uznał ją za krzywdzącą w świetle okoliczności, iż M. D. zmarła w dniu 24 listopada 2007 r., pod koniec roku i prac polowych. Podniósł też, że pracował całe życie w gospodarstwie matki oraz był upoważniony do jej konta w banku. Wyjaśnił, że nie odebrał decyzji o przyznaniu matce dopłat, co było jednoznaczne jego zdaniem z powiadomieniem organu o śmierci matki. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uzasadniając rozstrzygnięcie uznał, że decyzja z dnia [...] 2008 r. o przyznaniu płatności M. D. nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć i z tego względu nie wywołuje skutków prawnych. Oznacza to, że przekazane na rachunek bankowy na podstawie tej decyzji środki zostały pobrane nienależnie. W konsekwencji A. D., który pobrał kwotę 1 155,13 zł z rachunku bankowego jest obowiązany do jej zwrotu. Rozstrzygając o przedawnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Wskazał, że w przypadku skarżącego wypłata płatności do gruntów rolnych za rok 2007 nastąpiła w dniu 6 lutego 2008 r., natomiast informacja o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu z dnia 18 lutego 2014 r., którą należy uznać za pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, została doręczona skarżącemu w dniu 21 lutego 2014 r., przed upływem dziesięciu lat. Rozstrzygając o dobrej wierze i jej znaczeniu dla przedawnienia, organ przyjął, że skarżący nie dochował należytej staranności, nie informując organu o śmierci wnioskodawczyni, co wyłącza dobrą wiarę. Według organu skarżący nie mógł pozostawać w przekonaniu, że należą się mu środki finansowe z dopłat, które znajdowały się na rachunku jego matki, zwłaszcza, że decyzja o przyznaniu płatności została zwrócona z adnotacją, że adresat zmarł. Skarżący przyznał okoliczność, że miał świadomość obowiązku zwrotu korespondencji zawierającej decyzję o przyznaniu płatności. Co więcej, zdaniem organu celowo jej nie odebrał, mając świadomość, że adresatem płatności jest jego matka, nie on. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. D. powtórzył argumentację odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. pełnomocnik organu wskazał, że A. D. nie był i nie jest beneficjentem płatności bezpośrednich i nie istnieje żaden stosunek administracyjnoprawny pomiędzy nim a organem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę uchybienia skutkujące nieważnością danego aktu lub czynności. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekającą o ustaleniu A. D. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 1 155,13 zł i o obowiązku zwrotu przez niego tej kwoty wraz z odsetkami. Wskazać należy, że decyzja o przyznaniu płatności wydana po śmierci rolnika M. D., wobec której była adresowana, nie wywołała skutków prawnych. Oznacza to, że przekazane na mocy tej decyzji środki pieniężne zostały przekazane bez podstawy prawnej. W tej kwestii stanowisko organu jest prawidłowe. Kwestią jednak podlegającą rozstrzygnięciu pozostaje, czy orzeczenie o nienależnie pobranej płatności i o obowiązku zwrotu ww. kwoty wypłaconej (poprzez przelanie na rachunek bankowy) bez podstawy prawnej mogło zostać wydane w postępowaniu administracyjnym w stosunku do A. D. A. D. nie był stroną stosunku administracyjnego, w ramach którego przyznano płatność w dochodzonej obecnie wysokości, nie wstąpił również do toczącego się postępowania administracyjnego w miejsce zmarłej M. D., nie przyznano mu więc (należnie ani nienależnie) płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Jako podstawa prawna decyzji ustalającej, że A. D. pobrał nienależnie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w określonej kwocie oraz zobowiązującej go do zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami, został wskazany przepis art. 29 ust. 1, 1a i 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 73 ust.1i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Art. 29. 1. Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Przepis art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi podstawę kompetencyjną do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE oraz środków krajowych. Do wydania decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności konieczne jest istnienie przepisu zawierającego normę materialnoprawną stanowiącą podstawę takiego orzeczenia. Jako podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności organy orzekające wskazały przepis art.73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki naliczane za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Zwrócić należy jednak uwagę, że przepis art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 jest podstawą materialnoprawną do wydania decyzji o zwrocie nienależnie dokonanej płatności przez rolnika, to jest podmiot, który był stroną postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności, a nie decyzji zobowiązującej osobę trzecią do dokonania na rzecz ARiMR zapłaty kwoty odpowiadającej wielkością kwocie przyznanych innej osobie płatności. Zwrotu może dokonać osoba, która płatność otrzymała, a więc podmiot - rolnik, który był stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie przyznania płatności lub osoba, która wstąpiła do tego postępowania administracyjnego w miejsce rolnika - wnioskodawcy. Sam fakt przyjęcia lub pobrania nienależnych środków publicznych nie jest wystarczającą przesłanką żądania ich zwrotu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.04.2014 r. sygn. akt II GSK 893/13, wyrok WSA w Warszawie z 29.01.2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2236/12, cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzić należy, że otrzymanie nienależnej płatności w rozumieniu art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 nie jest tożsame z wypłaceniem z rachunku bankowego przez osobę, która nie była stroną stosunku administracyjnego dotyczącego przyznania płatności, kwoty odpowiadającej wielkością kwocie przelanej tytułem płatności bezpośrednich na ten rachunek. Przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zwrocie płatności, a w istocie o obowiązku zapłacenia na rzecz ARiMR konkretnej kwoty, przez osobę trzecią, która nie była stroną ww. postępowania administracyjnego. Ustalone zostało, że A. D. nie otrzymał płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, ponieważ nie wydano w stosunku do niego decyzji przyznającej takie płatności. Pobrał jedynie z rachunku bankowego kwotę pieniędzy odpowiadającą wielkością kwocie środków, które wpłynęły na rachunek bankowy jako płatności bezpośrednie przyznane M. D. Wobec powyższego, wobec braku w przepisach administracyjnych podstawy prawnej do zobowiązania A. D. do dokonania zapłaty na rzecz ARiMR kwoty pieniędzy pobranych przez niego z rachunku bankowego, sprawa o zwrot na rzecz ARiMR pieniędzy przelanych na rachunek bankowy M. D. tytułem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie może być załatwiona w drodze administracyjnej. Roszczenia takie mogą być ewentualnie dochodzone na drodze postępowania cywilnego. Z tych też względów zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. W pkt III Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.