III SA/Kr 1182/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (Spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Krystyna Kutzner Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję personalną [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego skargę oddala Z akt osobowych asp. sztab. A. J. wynika, że: 1). Decyzją personalną Nr [...] z dnia [...] 2004r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] ustalono temu funkcjonariuszowi od dnia [...].2004r. 1/ uposażenie zasadnicze - grupa 10 - 1500,00zł; zwiększenie uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat 21,5% - 322,50, wzrastające z dniem 19 października; 2) dodatek za stopień służbowy asp. sztab. - 625,00zł i 3) dodatek służbowy - 510,00zł, tj. Łącznie 2957,50zł. Decyzja zawiera podstawę prawną oraz pouczenie o środku odwoławczym i terminie do odwołania, jednak nie została zaskarżona (k. [...]). 2). A. J. raportem z dnia [...].2004r. wniósł o zwolnienie go ze służby w Państwowej Straży Pożarnej w związku z uzyskaniem uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego (k. [...]). W związku z tym raportem - Decyzją Personalną Nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] 2005r. A. J. został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dniem [...] 2005r. (k. [...]). W dniu [...] 2005r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] wydał Decyzję Personalną Nr [...]., w której przyznał asp. szt. A. J., Dowódcy zmiany w Jednostce Ratowniczo -Gaśniczej Nr [...] Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] od dnia [...] 2005r. 1/ Uposażenie zasadnicze a) według grupy 10 - 1560,00zł; b) zwiększonej z tytułu wysługi lat 22% - 343,20 (wzrastające z dniem) 19 października; 2) Dodatek za stopień asp. sztab. - 625,00zł i 3) Dodatek służbowy - 510,00zł, tj. Łącznie 3038,20zł. Jako podstawę prawną wskazano art. 13 ust. 4 pkt 1 oraz art. 32 ust. 1 pkt 3 i art. 33 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1230 z późn. zm.), § 1 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 czerwca 1997r. w sprawie kwalifikacji zawodowych, jakie powinni posiadać strażacy Państwowej Straży Pożarnej na określonych stanowiskach służbowych oraz etatów stopni służbowych dla poszczególnych stanowisk (Dz. U. Nr 70, poz. 446 z późn. zm.), § 1 ust. 1 pkt 1, § 3 i § 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 94, poz. 575 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Na uzasadnienie podano, że z dniem 1 stycznia 2005r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2005r. (Dz. U. Nr 25, poz. 212) zmieniające dotychczasowe Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 2005r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej, które stało się podstawą zmiany stawek uposażenia. Nadto, w uzasadnieniu tej decyzji Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] odniósł się do wcześniejszych pism tego funkcjonariusza o podwyższenie mu dodatku służbowego do prawie maksymalnej kwoty, co związane jest z ustaleniem emerytury w wyższej kwocie i podał, że ocena przebiegu służby tego funkcjonariusza nie pozwala na podjęcie decyzji o podwyższeniu mu dodatku służbowego. "W szczególności zastrzeżenia dotyczą braku inicjatywy w podnoszeniu kwalifikacji zawodowych, co jest potwierdzone zapisami dwóch kolejnych opinii okresowych (1995 i 1999 roku), a także udokumentowanymi przypadkami naruszenia dyscypliny służbowej (był ukarany karą obniżenia dodatku służbowego - 2000r. oraz obniżeniem o 50% nagrody rocznej -2001 r.)". Komendant wskazał, ze Komisja powypadkowa powołana [...].2004r. w sprawie ustalenia okoliczności wypadku śmiertelnego dwóch strażaków sformułowała pod adresem A. J. zarzut niedopełnienia obowiązków służbowych związanych z dowodzeniem akcją ratowniczo - gaśniczą prowadzoną w dniach [...] -[...].2004r. podczas pożaru restauracji [...] w [...]. Organ I instancji podał też, ze A. J. od dnia [...] .2004r. do dnia zwolnienia ze służby przebywał na zwolnieniu lekarskim. Od decyzji tej, w przedmiocie nie podwyższenia dodatku służbowego "na ostatni miesiąc służby", jak pisze A. J., tj na koniec służby w straży pożarnej - wniósł odwołanie A. J., który nie zgadza się ze stwierdzeniami organu I instancji zawartymi w uzasadnieniu powyższego Rozkazu Personalnego. W szczególności odwołujący się wyjaśnia, że nie podjął proponowanej mu nauki na studiach "ze względów finansowo - rodzinnych", bowiem miał na utrzymaniu niepracującą żonę i troje dzieci, z których jedno, z powodu wady wzroku wymagało poświęcenia czasu i zwiększonych nakładów finansowych. Pomimo tego podnosił swoje kwalifikacje na różnego rodzaju kursach. Podniósł, że obniżenie dodatku służbowego w 2000r. w wyniku jego odwołania faktycznie nie nastąpiło, że prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w [...] także w oparciu o ustalenia Komisji powypadkowej postępowanie w sprawie wypadku śmiertelnego strażaków podczas akcji ratowniczej - zostało umorzone. Podniósł, że odszedł ze służby w czasie zwolnienia lekarskiego, albowiem Komendant Miejski Straży Pożarnej w [...] oświadczył mu, że nie widzi go na dotychczasowym stanowisku i zaproponował mu po powrocie ze zwolnienia lekarskiego niższe stanowisko. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] Decyzją Personalną Nr [...] z dnia [...] 2005r. do [...] postanowił zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy." Na uzasadnienie decyzji podano argumenty, jak w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a nadto, że po myśli § 5 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej - do oceny sposobu realizacji zadań właściwym jest wyłącznie przełożony uprawniony do mianowania i tylko on decyduje o wysokości dodatku służbowego. Zdaniem tego organu - dodatek służbowy ma charakter motywacyjny, dyscyplinujący i uznaniowy. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu I instancji, że przyznanie wyższego dodatku służbowego tylko z powodu przejścia strażaka na emeryturę jest nieuzasadnione, "albowiem zasady praktyki kadrowo - płacowej obowiązujące w formacji PSP nie obligują przełożonych uprawnionych do mianowania, iż wszyscy przechodzący na emeryturę, bez względu na stosunek do służby mają otrzymać maksymalny dodatek służbowy, to sprzyjałoby stosowaniu źle pojętej zasady powszechnej równości." Z decyzją tą nie zgodził się A. J., który w skardze wniósł o podwyższenie mu dodatku służbowego. Na uzasadnienie przytoczył argumenty zawarte w odwołaniu podkreślając, że "przyjętą zasadą w Komendzie Miejskiej PSP w [...], a także (...) we wszystkich strukturach PSP w Polsce jest podnoszenie dodatku służbowego (który wchodzi w płace) na ostatni miesiąc służby strażakom odchodzącym na emeryturę (...). Skutkuje to pobieraniem większej emerytury." Zdaniem skarżącego - w jego przypadku 50% dodatku służbowego liczonego od uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień to kwota [...] zł. Wobec praktyki przyznawania odchodzącym na emeryturę strażakom dodatku w wysokości 45-48% i znanych mu przypadków awansowania na wyższe stanowiska na miesiąc lub dwa przed odejściem na emeryturę - nie podwyższenie mu dodatku na koniec służby uznał za krzywdzące. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi -zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, iż pomimo tego, że zarówno skarżący jak i organ II instancji wskazują jako argument na poparcie zajętych stanowisk "praktykę" przyjętą w organach straży pożarnej w zakresie wynagradzania strażaków, a zwłaszcza przyznawania im dodatku służbowego - to jednak sądy administracyjne nie są władne do badania zgodności wydanego aktu administracyjnego z praktyką, a wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującym prawem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wydania przez organ I instancji Decyzji Personalną Nr [...] . z dnia [...] 2005r. było Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 25, poz. 212) o treści: "§ 1. W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 94, poz. 575, z późn. zm.3)) w załączniku nr 1 tabela stawek miesięcznego uposażenia zasadniczego strażaków otrzymuje brzmienie określone w załączniku do niniejszego rozporządzenia. § 2. Stawki uposażenia zasadniczego w wysokości określonej w załączniku do niniejszego rozporządzenia stosuje się przy ustalaniu uposażeń przysługujących strażakom od dnia 1 stycznia 2005r" Już tylko treść powyższego przepisu odnoszącego się wyłącznie do uposażenia zasadniczego wskazuje na brak podstaw do ustosunkowywania się przez organy administracyjne do kwestii dodatku służbowego. Brak jest bowiem jakiejkolwiek podstawy prawnej do zmiany wysokości tego dodatku, czy w szczególności do jego podwyższenia. Z uwagi jednak na zaprezentowane stanowiska stron - Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002r., Nr 147, poz. 1230 z późń. zm.): "Art. 86. Uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Art. 87. 1. Strażacy otrzymują następujące dodatki do uposażenia: 1) dodatek za stopień, 2) dodatek służbowy, 3) (skreślony), 4) dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby, 5) (skreślony). 2. Dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych." "Art. 91.1. Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. 2. Jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca, uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. 3. Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie strażaka ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa." "Art. 93. 1. Strażakowi przysługują następujące świadczenia pieniężne: 1) zasiłek na zagospodarowanie, 2) nagrody oraz zapomogi, 3) nagrody jubileuszowe, 4) (12$ dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe, 5) należności za podróże i przeniesienia służbowe, 6) świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby. 2. W razie śmierci strażaka lub członka jego rodziny, przysługują: 1) zasiłek pogrzebowy, 2) odprawa pośmiertna." Jest poza sporem, że skarżący został zwolniony ze służby na swój pisemny wniosek, czyli w wyniku pisemnego zgłoszenia żądanie zwolnienia ze służby w rozumieniu art. 43 ust. 2 pkt. 5. cyt. wyżej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który brzmi: "Art. 43. 1. Zwolnienie ze służby następuje w drodze rozwiązania stosunku służbowego, w trybie i na zasadach określonych w ustawie. 2. Strażaka zwalnia się ze służby w przypadkach: 1) orzeczenia przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby, 2) nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej, 3) wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, 4) (64) skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne, 5) zgłoszenia przez niego pisemnego żądania zwolnienia - w terminie do 3 miesięcy, 6) utraty obywatelstwa polskiego. 3. Strażaka można zwolnić ze służby w przypadkach: 1) (skreślony), 2) skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo inne niż określone w ust. 2 pkt 4, 3) nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, 4) likwidacji jednostki albo jej reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie strażaka za jego zgodą do innej jednostki lub na inne stanowisko nie jest możliwe, 4a) niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy, 5) z innych niż określone w pkt 2-4a ważnych przyczyn, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, 6) (65) upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. 4.(66) W przypadkach określonych w ust. 3 pkt 4 zwolnienie następuje po upływie 6 miesięcy, a w odniesieniu do służby przygotowawczej po upływie 3 miesięcy, od dnia ogłoszenia decyzji o likwidacji jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej albo jej reorganizacji. 5. Zwolnienie strażaka ze służby na podstawie ust. 3 pkt 5 może nastąpić po zasięgnięciu opinii zakładowej organizacji związkowej, reprezentującej danego strażaka." Uprawnienia strażaka zwolnionego ze służby na podstawie art 43 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy reguluje art. 98 stanowiący: "Art. 98. 1. Strażak zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust 4 i art. 43 ust. 2 pkt 1,215 oraz ust. 3 pkt 3-5 otrzymuje: 1) odprawę, 2) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, 3) zryczałtowany ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd, o którym mowa w art. 63. 2. Strażak zwolniony na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 3 otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby." Z kolei uprawnienia wszystkich strażaków zwolnionych ze służby uzupełnia art. 48 cyt. ustawy: "Art. 48. 1. Strażak zwolniony ze służby otrzymuje niezwłocznie świadectwo służby oraz, na swój wniosek, opinię o służbie." Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawowych - w niniejszej sprawie brak jest okoliczności uzasadniających zmianę uposażenia, o jakiej mówi art. 91 ust. 1 cyt. ustawy. Taką okolicznością - zdaniem Sądu - nie jest zwolnienie strażaka ze służby w oparciu o art. art. 43 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy, albowiem konsekwencje zwolnienia taksatywnie wymienia przytoczony wyżej art. 98 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i uzupełniająco art. 48 ust. 1 tej ustawy. Żaden z nich nie przewiduje obowiązku zmiany, a w szczególności podwyższenia dodatku służbowego. Sąd zwraca uwagę, że powyższe przepisy wskazują jednoznacznie na bezzasadność żądania skarżącego. Mają rację - zdaniem Sądu - organy administracyjne obu instancji podnosząc charakter dodatku służbowego jako dodatku motywacyjnego, dyscyplinującego i uznaniowego. Na taki charakter wskazuje treść Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 94, poz. 575 z poz. zm.) wydanego w oparciu o art. 88 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. : "§ 1. 1. Rozporządzenie określa: 1) stawki miesięcznego uposażenia zasadniczego strażaków Państwowej Straży Pożarnej, zwanych dalej "strażakami", według grup uposażenia zasadniczego, określone w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia, 2) zaszeregowanie stanowisk służbowych do grup uposażenia strażaków, określone w tabelach zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia, 3) zasady wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz warunki i tryb zaliczania okresów służby lub pracy do wysługi lat, 4) dodatki za stopnie strażaków, określone w tabeli stanowiącej załącznik nr 3 do rozporządzenia, 5) szczegółowe zasady przyznawania strażakom dodatków do uposażenia: a) dodatku za stopień, b) dodatku służbowego, c)(1) (skreślona), d) dodatku za służbę w warunkach szkodliwych dla zdrowia, e) dodatku kontrolerskiego." "§ 5. 1. Strażakowi przyznaje się, ustalany kwotowo, dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. 2. Wysokość dodatku służbowego jest uzależniona w szczególności od: 1) dyspozycyjności związanej z zajmowanym stanowiskiem i stopnia odpowiedzialności za podejmowane decyzje służbowe, 2) stopnia zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych, gospodarności oraz dbałości o powierzony sprzęt i urządzenia, 3) posiadanego wykształcenia ogólnego i kwalifikacji zawodowych, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji specjalistycznych (uprawnień, znajomości języków obcych), przydatnych na zajmowanym stanowisku, 4) stopnia sprawności fizycznej, potwierdzonej wynikami sprawdzianów. 3. W przypadku niespełniania przez strażaka wymogów, o których mowa w ust 2, prawo do dodatku wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym ustały warunki uzasadniające jego przyznanie. 4. O wysokości dodatku służbowego przyznawanego strażakowi decyduje przełożony uprawniony do mianowania lub powołania." Przytoczone przepisy, a zwłaszcza przesłanka dyspozycyjności -zdaniem Sądu - nie tylko nie wskazują na możliwość podwyższenia dodatku służbowego "na koniec służby", ale wręcz wykluczają możliwość podwyższenia dodatku "w celu otrzymywania wyższej emerytury". Takie stanowisko Sądu powoduje stwierdzenie, że organy administracyjne nie mają obowiązku wyjaśniać w uzasadnieniu decyzji o zwolnieniu strażaka ze służby, czy w późniejszych decyzjach - rozkazach personalnych regulujących jego uposażenie w sytuacji zmiany stawek uposażenia zasadniczego, jak w niniejszej sprawie - powodów, dla których nie podwyższono strażakowi dodatku służbowego. Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu mogącego być uwzględnionym i stwierdził, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa - a przeto skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.