III SA/Kr 1188/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Janusz Kasprzycki Sędziowie SWSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia i nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L. P. 1 049 zł /jeden tysiąc czterdzieści dziewięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2021 r., znak [...], Prezydent Miasta ustalił i nałożył karę pieniężną na L. P. (dalej: skarżąca), prowadzącą działalność gospodarczą przy ul. N w K, w wysokości 3 280 zł, za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego ulicy N (działka nr [...] obręb [...] j. ewid. K) powierzchnią reklamową o treści: "[...] Sklep" w dniach od 30 kwietnia 2020 r. do 20 listopada 2020 r. Organ wyjaśnił, że kontrola przeprowadzona w dniu 30 kwietnia 2020 r. wykazała zajęcie pasa drogowego przez szyld reklamowy dwustronny o treści "[...] SKLEP" o wymiarach 0,70 m x 0,50 m (o powierzchni całkowitej: 0,7 m2) zamontowany prostopadle do fasady budynku nr [...] (działka nr [...], obręb [...] K) bezzezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem oględzin oraz fotografiami. Ustalono, że właścicielem szyldu reklamowego była skarżąca, gdyż reklama została umieszczona w pobliżu lokalu, w którym prowadziła działalność gospodarczą, o której to reklama informowała. Organ wskazał, że działka nr [...], w ewidencji gruntów oznaczona została symbolem "dr" i stanowiła pas drogowy drogi publicznej jaką była ul. N. Właścicielem działki nr [...] była Gmina, a władającym Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Organ przywołał stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym przez pas drogowy rozumieć należało nie tylko powierzchnię drogi, ale także przestrzeń nad tą powierzchnią. Skarżąca otrzymała w dniu 1 czerwca 2020 r. od organu I instancji pismo informujące o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia ww. pasa drogowego bez zezwolenia. W piśmie poinformowaną skarżącą o możliwości wniesienia w terminie 7 dni od daty doręczenia, ewentualnych wyjaśnień. Pismem z dnia 30 listopada 2020 r. poinformowano skarżącą o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z której to możliwości skarżąca nie skorzystała. Organ zaznaczył, że w sprawie bezsporne było, że skarżąca nie dysponowała żadnym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu i teren ten nie był w legalnym jej władaniu. Skarżąca nie usunęła reklamy bezpośrednio po wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również nie przystąpiła do procedury legalizacji szyldu, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.). Rozpoznając odwołanie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 28 maja 2021 r., znak [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021 r., znak [...]. Kolegium przywołując treść art. 40 ust. 1, ust.2, ust. 6 i ust. 8 ustawy o drogach publicznych podało, że przesłanką do wszczęcia postępowania w powyższym zakresie jest w pierwszej kolejności to, aby działka, na której zlokalizowano obiekt, wchodziła w obręb pasa drogowego. Z kolei pasem drogowym, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ocenie Kolegium, z załączonej do akt mapy ewidencyjnej, bezsprzecznie wynikało, że reklama znajduje się w pasie drogowym. Kolegium podkreśliło, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, a kara nie podlega miarkowaniu. Zatem w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi publicznej, w przypadku spełnienia przesłanek ustawowych organ administracji nie mógł zaniechać nałożenia kary. W niniejszej sprawie bezsporne było, że skarżąca nie legitymowała się stosownym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy. Przeprowadzone kontrole ul. N wykazały, że będące przedmiotem sprawy urządzenie reklamowe, umieszczone było we wskazanej lokalizacji nieprzerwanie bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 30 kwietnia 2020 r. do 20 listopada 2020 r.. W ocenie Kolegium zaszły zatem okoliczności, obligujące organ administracji do wydania decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego bez uprzedniego zezwolenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości, zarzucając jej naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, że reklama umieszczona na budynku przy ul. N wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, co tym samym stanowi zgodnie z definicją ustawową pasa drogowego obiekt zajmujący pas drogowy, - art. 40 ust 1 i 2 u.d.p.. poprzez przyjęcie, że reklama znajdująca się na budynku przy ul N, zajmowała pas drogowy. II. przepisów postępowania, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób należyty, niezebranie w sposób pełny i wyczerpujący materiału dowodowego, a także dokonanie jego niewłaściwej oceny, niezawarcie przekonującej analizy stanu faktycznego sprawy i nienałeżyte jej wyjaśnienie, w szczególności zaniechanie oceny czy przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogowym oraz niewykazanie, aby przedmiotowa reklama kolidowała lub potencjalnie kolidowała z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub wpływała na bezpieczeństwo lub ruch drogowy, - naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania; - art. 80 k.p.a. przez błędną i dowolną ocenę, że została udowodniona okoliczność, iż działka nr. [...] obręb [...] j. ewid. K, stanowi pas drogowy drogi publicznej ze względu na oznaczenie jej w ewidencji gruntów symbolem "dr", w sytuacji niedokonania wszechstronnej oceny tej okoliczności na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego oraz poprzez bezpodstawne, w warunkach braku dowodów, uznanie za udowodnioną okoliczność, że w/w działka jest drogą gminną, której właścicielem jest Gmina, - art. 107 §3 k.p.a. przez brak wskazania dowodów jednoznacznie potwierdzających uznany za udowodniony fakt, że ul. N jest drogą gminną stanowiącą własność Gminy, - art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. przez wydanie decyzji obarczonej błędem powodującym nieważność. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych: 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Poza sporem stron postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje okoliczność, że skarżąca zamontowała reklamę na elewacji budynku usytuowanego przy ul. N w K oraz nie uzyskała zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Skarżąca nie zakwestionowała również ustalenia organów zgodnie z którym reklama była umieszczona na elewacji budynku w dniach od 30 kwietnia 2020 r. do 20 listopada 2020 r. W ocenie Sądu za uzasadniony należy uznać zarzut skarżącej, że organy nie wykazały granic pasa drogowego, względem tej części elewacji budynku, na której umieszczono reklamę. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi zostać poprzedzone, niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym. Za niewystarczające należy uznać powołanie się przez organy, że w ewidencji gruntów i budynków dany obszar został oznaczony symbolem "dr". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż "w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 tego artykułu drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przytoczone definicje potwierdzają również tezę, że droga i pas drogowy to nie są pojęcia tożsame, gdyż droga stanowi budowlę, pas drogowy zaś to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Należy dalej zauważyć, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Treść art. 4 ustawy o drogach publicznych świadczy o tym, że akt ten dotyczy wszystkich rodzajów dróg, a nie tylko publicznych." (...) "Analiza regulacji prawnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków prowadzi do wniosku, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niewystarczające do ustalenia, czy na danym terenie znajduje się pas drogowy, czy też budowla w postaci drogi w przedstawionym wcześniej rozumieniu tych pojęć" (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. II FPS 2/13, ONSAiWSA 2014/2/21). Zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r., Nr 67, poz. 582) dla dróg publicznych jest prowadzona ewidencja dróg (§ 1 rozporządzenia). W myśl § 9 rozporządzenia: 1. Ewidencja obejmuje następujące dokumenty ewidencyjne: 1) książkę drogi, której wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia; 2) dziennik objazdu dróg, którego wzór określa załącznik nr 2 do rozporządzenia; 3) mapę techniczno-eksploatacyjną dróg, sporządzaną z zastosowaniem znaków umownych określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia; 4) książki obiektów mostowych oraz tuneli, których wzory określa załącznik nr 4 do rozporządzenia; 5) kartę obiektu mostowego, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia; 6) wykazy obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów, których wzory określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. 2. Dokumenty ewidencyjne, z zastrzeżeniem ust. 3, prowadzi się do czasu rozbiórki, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), drogi, obiektu mostowego, tunelu, przepustu. 3. Dokumenty ewidencyjne promu prowadzi się do czasu wycofania promu z eksploatacji. Książkę drogi prowadzi właściwy zarządca drogi, oddzielnie dla każdego odcinka drogi (§ 10 rozporządzenia). W rozporządzeniu określono wzór książki drogi. Istotnym jest, iż w kolumnie 35 – pas drogowy podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska, w formie zapisu S oraz P, gdzie S oznacza szerokość pasa drogowego, odpowiednio dla strony prawej i lewej; szerokość ta powinna wynikać z odpowiednich danych wpisanych w kolumnach 6 - 30 oraz 32, 33 i 34, natomiast P oznacza powierzchnię pasa drogowego dla odcinka drogi między przekrojami charakterystycznymi. W ocenie Sądu, słusznym jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym "(...) aby udowodnić, że dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przeprowadzona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 885/18, Lex 2627250). Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się kopia mapy ewidencyjnej i kopia mapy zasadniczej. Porównanie obydwu map prowadzi do wniosku, że istnieją różnice w odzwierciedleniu przebiegu granicy pomiędzy działką ewidencyjną oznaczoną jako droga a granicą działki na której usytuowane są budynki przy ulicy N, w tym budynek nr [...] na którym zostało umieszczone urządzenie reklamowe. Na mapie ewidencyjnej granica z działką zabudowaną budynkiem nr [...] została przedstawiona linią prostą, natomiast na mapie zasadniczej linią łamaną. Skarżąca przedstawiła zarzut, iż organy wadliwie określiły powierzchnię reklamy. Organy przeprowadziły dowód z protokołu z kontroli, zawierającego dokumentację fotograficzną urządzenia reklamowego. W protokole wskazano wymiary reklamy oraz za pomocą jakiego urządzenia dokonano ustaleń w tym zakresie. W trakcie postępowania skarżąca nie wnioskowała o powtórne dokonanie pomiarów a także nie podała rozmiarów reklamy. Organy ustaliły, że powierzchnia reklamy wynosi 0,70 m2, natomiast skarżąca nie twierdzi, że ten parametr jest większy niż 1 m2. Nie kwestionując, że ustalenie powierzchni reklamy powinno nastąpić zgodnie z rzeczywistością, to jednakże w niniejszej sprawie ewentualne uchybienia organów nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Jest oczywistym, że przedmiotowa reklama obejmuje pewną powierzchnię, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej, wg ustaleń organu nieprzekraczającą 1 m2 a równocześnie sama skarżąca nie twierdzi, że reklama nie zajmuje żadnej powierzchni. Zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W realiach niniejszej sprawy każda powierzchnia do 1m2 uzasadniałaby nałożenie kary w wysokości określonej przez organy, przy przyjęciu założenia, że organy wykazałyby zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy są obowiązane uwzględnić powyższe wskazania, celem zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego ocenę czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez skarżącą a następnie weryfikację, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w tym czy zasadne jest zastosowanie w tym przypadku art. 189f k.p.a.