III SA/Kr 1192/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego P. G. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 października 2014 r. Decyzją z dnia [...] 2012r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania M. S. świadczenia w formie zasiłku celowego. Organ administracji wskazał, że w roku podatkowym 2011 r. M. S. posiadał spore zasoby finansowe, których nie wykazywał w składanych oświadczeniach o stanie majątkowym i dochodzie jednorazowym, a które mógł racjonalnie rozdysponować także w roku 2012. Zdaniem organu I instancji, osiągnięcie przez M. S. tak wysokiego przychodu sprawia, że nie jest zasadne przyznanie mu wnioskowanej pomocy, gdyż racjonalnie nimi gospodarując mógł on samodzielnie pokryć koszty związane z zakupem obuwia i odzieży, leków, środków czystości i higieny oraz remontu. Po rozpatrzeniu odwołania M. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta. Organ odwoławczy podał, iż organ I instancji nie kwestionował faktu, że M. S. pozostaje bez dochodu, a przyznania świadczenia odmówiono z uwagi na posiadane przez niego inne zasoby finansowe. W opinii organu I instancji rozdysponowanie tak wysokiego przychodu jaki wykazał M. S. świadczy o nieracjonalnym gospodarowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że organ administracji może, ale nie musi przyznać zasiłku celowego. W ocenie Kolegium, organ I instancji uzasadnił przesłanki przemawiające za przyjętym stanowiskiem; szczegółowo wskazał z jakich powodów odmówił przyznania zasiłku, opierając się na faktach wynikających z posiadanych przez organ wiadomości i dokumentów. Wyrokiem z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 334/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie ustaliły sytuacji materialnej skarżącego, a w szczególności czy uzyskał jakikolwiek dochód, a jeśli tak to w jakiej wysokości. Organy skoncentrowały się jedynie na przychodzie strony uzyskanym w 2011 r. Poza tym organy w żaden sposób nie ustosunkowały się do treści pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 15 maja 2012 r., z którego wynikało, iż w 2011 r. dochód skarżącego wyniósł 0,00 zł, ani nie udowodniły, że środki finansowe uzyskane z giełdy, jeśli takie skarżący uzyskał, faktycznie pozostawały do dyspozycji skarżącego. Sąd uznał zatem, że organy administracyjne wydały decyzję nie wyjaśniwszy w sposób staranny i wszechstronny istotnych dla sprawy okoliczności i nie umotywowały w sposób prawidłowy podjętego rozstrzygnięcia. Takie uchybienia usprawiedliwiają, zdaniem Sądu, postawienie organom zarzutu przekroczenia ram uznania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta ponownie odmówił przyznania M. S. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup obuwia, odzieży, leków, środków czystości i higieny oraz pokrycie kosztów remontu mieszkania. Organ I instancji ustalił, że M. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a jego dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, tj. sierpniu 2012 r. wynosił 229,39 zł (kwota czynszu płacona przez żonę wnioskodawcy G. S. za lokal, w którym on zamieszkuje). Organ I instancji stwierdził, że rozważając zasadność udzielenia świadczenia z pomocy społecznej miał na uwadze nie tylko wysokość dochodu M. S., ale również posiadane przez niego zasoby i środki finansowe. Organ I instancji wskazał, że w okresie prowadzenia rachunku inwestycyjnego w Domu Maklerskim [...], tj. od 18.06.2010 r. do 31.05.2012 r. M. S. dokonywał systematycznie wpłat znacznych kwot na łączną kwotę 36.210 zł. Organ I instancji zauważył przy tym, że do dnia sporządzenia niniejszej decyzji M. S. nie wyjaśnił w sposób wiarygodny skąd pochodziły te środki finansowe. Poza tym z historii operacji na rachunku inwestycyjnym prowadzonym w Domu Maklerskim [...] oraz historii operacji z konta bankowego według organu jasno wynika, że M. S. nieracjonalnie gospodaruje własnymi środkami. Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że M. S. korzystał z pomocy społecznej, otrzymywał zabezpieczenie od żony w wysokości 150 zł miesięcznie (od maja 2009 r. do lutego 2012 r.), jego żona do kwietnia 2011 r. regulowała również wszystkie płatności za lokal, w którym on zamieszkuje. W ocenie organu I instancji, posiadanie takiego zabezpieczenia budzi wątpliwości co do zasadności przyznania wnioskodawcy świadczenia ze środków publicznych, gdyż mógł on racjonalnie dysponować posiadanymi środkami finansowymi i w części przeznaczyć je na remont mieszkania oraz zakup odzieży i obuwia, jak również racjonalnie dysponować środkami w celu zabezpieczenia przez kilka miesięcy zakupu leków oraz środków czystości. Organ I instancji podkreślił, że M. S. jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, mogącym podjąć pracę w warunkach pracy chronionej, której warunki oznaczone w orzeczeniu lekarza orzecznika da się pogodzić z jego kierunkowym wykształceniem. Organ I instancji stwierdził, że M. S. nie czyni żadnych starań by uzyskać zatrudnienie, nie pracuje od wielu lat, ani nie podjął starań o zarejestrowanie się w GUP jako osoba poszukująca pracy. Równocześnie organ I instancji wskazał, iż przyznał M. S. odrębnymi decyzjami pomoc w formie zasiłku stałego, okresowego oraz zasiłków celowych na żywność, regulowanie opłat za prąd i gaz, a więc nie pozostawił go bez wsparcia. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji M. S. podniósł, że we wskazanym w niej okresie czasu nie miał żadnego dochodu, a zatem spełniał kryteria przyznania zasiłku celowego, zaś zaskarżona decyzja zapadła z przekroczeniem granic uznania. Decyzją z dnia 29 maja 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 7, art. 8, art. 39, art. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...]. W ocenie Kolegium, organ I instancji zgodnie z zaleceniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2013 r. prawidłowo wyjaśnił sytuację materialną M. S. i w szczegółowym uzasadnieniu wyjaśnił motywy swego rozstrzygnięcia. Organ I instancji ustalił, że dochód strony wynosił 229,39 zł (była to kwota opłaty regulowanej przez żonę odwołującego się za lokal, który on zajmuje), zaś w okresie od 18.06.2010 r. do 31.05.2012 r. M. S. dokonywał znaczących wpłat na rachunek inwestycyjny w Domu Maklerskim. Do akt dołączone zostały kserokopie zestawień zrealizowanych przez niego transakcji. W aktach znajduje się także historia rachunku finansowego za okres 2011.01.01-2012.05.31. Kolegium podkreśliło, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że właściwy organ może lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Winien on uwzględnić sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia oraz jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W związku z tym Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w sprawie i wydał trafną decyzję. Kolegium dodało przy tym, że zgodnie z art. 2 ust. 1 w/w ustawy pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudności życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ponadto zgodnie z treścią art. 4 w/w ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, wobec czego każdorazowo w postępowaniu organ ocenia postawę strony w tym zakresie. Kolegium stwierdziło, że pomimo nie w pełni zgodnej z w/w wymogami postawy M. S., akta sprawy przekonują, że MOPS nie pozostaje obojętny wobec jego sytuacji i obejmuje go pomocą. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym m.in. art. 8 ust. 3, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 100 ust. 1 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także przekroczenie ram uznania administracyjnego. Skarżący stwierdził, że organy administracyjne nie zastosowały się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 października 2013 r. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy skupił się na ocenie postępowania organu I instancji powielając jego błędy i uchybienia, zaś stan faktyczny oparto na spekulacjach i konfabulacji. Skarżący podniósł, że organy administracyjne ponownie odmówiły mu pomocy, pomimo że miał zerowe dochody w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku oraz spełniał inne kryteria m.in. ubóstwo, trwałe bezrobocie oraz przewlekłe i nieuleczalne choroby. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organów, że nie był aktywny na rynku pracy, gdyż przez szereg lat bezskutecznie poszukiwał pracy, a z uwagi na jego zły stan zdrowia Grodzki Urząd Pracy wydał decyzję odmawiającą zarejestrowania go jako bezrobotnego. Skarżący stwierdził również, że organy nie udowodniły, że kiedykolwiek posiadał finanse, a zwłaszcza w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ocenie Sądu skarga M. S. jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.), a w szczególności w art. 39, który w ust. 1 przewiduje, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Z kolei w ust. 2 tego przepisu ustawodawca stwierdził, iż zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu, ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku pozostawiono ocenie orzekającego w sprawie organu administracyjnego (tzw. uznaniu administracyjnemu), która jednak nie może być dowolna. Uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Oznacza to pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, choć jednocześnie organ związany jest przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Orzekanie przez organy administracji w ramach uznania nie oznacza zatem dowolności w rozstrzyganiu sprawy, ale musi wynikać z okoliczności tej sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego. Decyzje wydawane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 429). W przypadku decyzji uznaniowych zbadania wymaga, czy decyzja taka podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Sąd administracyjny kontroluje zatem prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodność z wymogami procedury administracyjnej, a zwłaszcza z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Kontrola przez sąd administracyjny legalności działań organów w ramach uznania sprowadza się zatem do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń i nie ma znamion rozstrzygnięcia dowolnego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1192/12, LEX nr 1269623). W tego rodzaju postępowaniach organy administracji winny kierować się zasadą ogólną wynikającą z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, która przewiduje, że organy są zobowiązane wyważyć w sprawie interes indywidualny skarżącego i interes społeczny (publiczny). Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy, organy winny były zatem dokonać m.in. analizy sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, LEX nr 1264795). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Z ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Ponieważ ani przepisy art. 39 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej (tak m.in. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., I OSK 407/12, LEX nr 1264795). Pomoc państwa ma charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta, jednakże określone potrzeby osób i rodzin mogą być zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej (tak m.in. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 1920/11, LEX nr 1145079). W ocenie Sądu organy administracyjne obu instancji w niniejszej sprawie nie wypełniły wynikającego z art. 7 k.p.a. obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co doprowadziło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Organy administracyjne obu instancji stwierdziły, że odmowa przyznania M. S. świadczenia z pomocy społecznej jest uzasadniona tym, że w okresie od 18.06.2010 r. do 31 maja 2012 r. skarżący dysponował środkami finansowymi zgromadzonymi na rachunku inwestycyjnym w Domu Maklerskim [...] w łącznej wysokości 36.210 zł, ale korzystał z nich w sposób nieracjonalny. Należy jednak zauważyć, że przesłanki przyznania lub odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej powinny być badane według okoliczności istniejących w chwili orzekania przez organ, a nie według okoliczności sprzed ponad dwóch lat. Organy nie mogły odmówić przyznania skarżącemu świadczenia na podstawie okoliczności z lat 2010-2012, lecz powinny były wziąć pod uwagę dochód skarżącego na datę składania przez niego wniosku oraz aktualną sytuację materialną i zdrowotną skarżącego na datę wydawania decyzji (tj. w niniejszej sprawie sytuację opisaną w wywiadzie środowiskowym z dnia 24 marca 2014 r.). Wskazywane przez organy okoliczności nie dyskwalifikują automatycznie możliwości zastosowania art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, przewidzianej zaś w nim przesłanki "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej" organy w niniejszej sprawie w ogóle nie badały. Skoro przesłanki przyznania lub odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej powinny być badane według okoliczności istniejących w chwili orzekania, nie można z góry wykluczyć udzielenia pomocy społecznej osobie, która znajduje się w ciężkiej sytuacji uzasadniającej przyznanie tej pomocy nawet wówczas, gdy sama przyczyniła się do powstania tej sytuacji. Konieczne jest rozważenie wszystkich okoliczności, zarówno obiektywnych, jak również uwarunkowań subiektywnych – osobowościowych i zdrowotnych, charakteryzujących osobę wnioskującą o przyznanie jej pomocy społecznej, czego organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł. W niniejszej sprawie organy stwierdziły, że na dochód skarżącego w sierpniu 2012r. składała się kwota 229,39 zł stanowiąca kwotę czynszu płaconego przez jego żonę za lokal, w którym skarżący mieszka. Trzeba jednak zauważyć, że w istocie w niniejszej sprawie organy nie ustaliły dochodu skarżącego, lecz jedynie jego przychód. Ani w aktach sprawy, ani w decyzjach organów I i II instancji nie ma informacji dotyczących wydatków skarżącego, a dopiero po odjęciu wydatków od przychodu można ustalić dochód skarżącego. Uzasadniając odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego organy powołały się także na treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organy stwierdziły, że skarżący jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, mogącym podjąć pracę, której warunki oznaczone w orzeczeniu lekarza orzecznika da się pogodzić z jego kierunkowym wykształceniem. Zdaniem organów, skarżący nie czyni żadnych starań żeby uzyskać zatrudnienie, nie pracuje od wielu lat i nie zarejestrował się w GUP jako osoba poszukująca pracy. Jednocześnie jednak organy wskazały, że w innych sprawach dotyczących skarżącego, udzielały mu pomocy w formie zasiłku stałego, okresowego oraz zasiłków celowych na żywność, regulowanie opłat za prąd i gaz, a więc nie pozostawił go bez wsparcia. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja jest zatem nielogiczna. Z jednej bowiem strony organy ustalając, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, odmawiają mu przyznania pomocy z uwagi na nieracjonalne korzystanie ze środków finansowych którymi kiedyś dysponował oraz ze względu na brak współpracy w aktywnym poszukiwaniu pracy, z drugiej zaś przyznają, że w innych sprawach tego samego skarżącego rozstrzyganych w tym samym czasie, udzielają mu pomocy socjalnej. Zgodnie z art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Zakres i forma obowiązku współdziałania jest zależna od formy pomocy. Wymóg współdziałania wyznacza określone obowiązki dla świadczeniobiorcy i pracownika socjalnego. Nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, a obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Z dużą ostrożnością należy zatem oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami niepełnosprawnymi, dotkniętymi chorobą, nawet jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2008 r., III SA/Kr 39/08, LEX nr 535005). Organy nie wzięły pod uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 7 ustawy o pomocy społecznej, pomocy tej udziela się osobom i rodzinom z powodów wymienionych w tym przepisie, zatem należy rozważyć, czy po stronie skarżącego zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych tym przepisem. Przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia ze środków pomocy społecznej nie zależy bowiem tylko od sposobu zachowania się osoby ubiegającej się o pomoc w stosunku do pracowników socjalnych. Także ustalenie przez organ pomocy społecznej, iż osoba ubiegająca się przyznanie pomocy nie podejmuje współpracy z organem, lub wręcz jej odmawia, nie obliguje organu do automatycznej odmowy przyznania świadczenia. Natomiast użycie przez ustawodawcę określenia "może" powoduje, że organ musi rozważyć możliwość, celowość i zasadność przyznania tego świadczenia, pomimo że współpraca z beneficjentem nie jest nawiązana. Takich rozważań, a przede wszystkim ustaleń faktycznych mogących stanowić podstawę przyznania pomocy mimo braku współpracy ze strony skarżącego, organy nie poczyniły. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nawet bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na etapie sporządzania wywiadu środowiskowego nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Dopiero gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może sam w sobie stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1558/09, LEX nr 595200). W niniejszej sprawie organy nie kwestionują ciężkiej sytuacji bytowej skarżącego, jednak nie podjęły żadnych działań z urzędu mających na celu zweryfikowanie aktualnej sytuacji skarżącego i nie dokonały rozważenia skutków odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy w sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący. Przyjmują, że spełnia on kryterium dochodowe uprawniające go do świadczeń z pomocy społecznej, jednocześnie swoją odmowę wiążą z nieracjonalnym wydatkowaniem w przeszłości posiadanych przez niego środków finansowych zgromadzonych na rachunku w Domu Maklerskim do maja 2012 r. oraz nieaktywną postawą w poszukiwaniu pracy. Ustalenia dotyczące środków z rachunku w Domu Maklerskim dotyczą okoliczności do maja 2012 r., a zaskarżona decyzja została wydana w dniu 29 maja 2014r. Organy nie próbowały uzyskać informacji dotyczącej aktualnej sytuacji skarżącego od osób z najbliższego otoczenia skarżącego, w tym jego rodziny i sąsiadów. Ponadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się jedynie do opisania dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zacytowania przepisów prawa i stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ II instancji nie dokonał natomiast merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Z faktu, iż organ II instancji rozpatruje daną sprawę merytorycznie (jako drugi z kolei organ) wynika, że nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czy też nawet do oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do nałożenia na określony podmiot praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ wydaje jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ II instancji nie dokonał jednak merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Mając powyższe na uwadze należy ocenić, że uzasadnienie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wynika bowiem z niego wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości dlaczego organ odmówił w tej sprawie przyznania pomocy, skoro ustalił, że skarżący spełnia kryterium dochodowe. Organ ograniczył się tylko do lakonicznego odwołania się do nieracjonalnego rozdysponowania w przeszłości przez skarżącego zgromadzonymi przez niego środkami finansowymi, która to przesłanka, jak wskazano powyżej, w świetle ustawy o pomocy społecznej nie mogła stanowić podstawy dla odmowy przyznania pomocy oraz do ogólnego stwierdzenia o braku współpracy skarżącego w zakresie poszukiwania pracy, ale równocześnie dodał, że w innych sprawach udzielił skarżącemu pomocy. Powstaje zatem uzasadniona wątpliwość dlaczego akurat w tej sprawie tej pomocy odmówiono. Treść decyzji organów obydwu instancji prowadzi więc do wniosku, że organy nie przeprowadziły w sprawie postępowania wyjaśniającego w kontekście przesłanek, o jakich mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i nie wyjaśniły motywów swoich rozstrzygnięć z uwzględnieniem specyfiki rozpoznawanej sprawy i sytuacji bytowej skarżącego w chwili podejmowania decyzji przez organy. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy przez kompetentny do tego organ przesądza o tym, że rozstrzygnięcie które w sprawie zapadło jest rozstrzygnięciem przedwczesnym, a zatem jego treść mogłaby być inna, gdyby okoliczności te zostały zbadane z zachowaniem wszystkich wymogów procesowych. Z tego powodu Sąd orzekł jak w pkt I wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika przyznanego skarżącemu w ramach prawa pomocy orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określając ich wysokość na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego, organy winny przeprowadzić postępowanie z wyeliminowaniem uchybień wskazanych wyżej i wydać rozstrzygnięcie na podstawie kompletnego materiału dowodowego, zebranego i ocenionego zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów kpa. Organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kontekście przesłanek, o jakich mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności zbadać rzeczywistą aktualną sytuację materialną wnioskodawcy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny również zbadać i ocenić okoliczności i powody braku współdziałania skarżącego i wyjaśnić, czy w kontekście celów pomocy społecznej ten brak współdziałania wyklucza w niniejszej sprawie możliwość zastosowania art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Podjęta przez organ administracyjny decyzja musi być należycie uzasadniona, nie może pozostawiać wątpliwości co do przyczyn rozstrzygnięcia.