III SA/Kr 1194/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 12 lipca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) i art. 39 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r., znak: [...], o odmowie przyznania R. G. zasiłku celowego na zakup odzieży i opału. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 12 kwietnia 2011 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek R. G. o wsparcie finansowe na utrzymanie rodziny wielodzietnej. We wniosku R. G. podała, że ma szóstkę dzieci i wszyscy utrzymują się z wypłaty męża. Podczas wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 18 kwietnia 2011r., pracownicy socjalni ustalili, że R. G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i szóstką dzieci oraz teściową. Dochód rodziny R. G. w miesiącu marcu 2011 r., tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 4 789,30 zł, z czego dochód na osobę w rodzinie wynosi 532,14 zł i przekracza kryterium dochodowe rodziny, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Na dochód rodziny składa się: wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia J. G. w kwocie 1834,20 zł, dochód z powadzonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,04 ha przeliczeniowego w kwocie 629,28 zł, świadczenia rodzinne w kwocie 1243 zł, na które składa się; zasiłek rodzinny przyznany na D. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października, zasiłek rodzinny na P. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października 2011, zasiłek rodzinny przyznany na P. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października 2011, zasiłek rodzinny przyznany na N. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października, zasiłek rodzinny przyznany na Ł. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października 2011. Zasiłek rodzinny przyznany na T. G. w kwocie 68,00 zł miesięcznie przyznany na okres 1 listopada 2010 do 31 października 2011 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na P. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października 2011, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na N. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października 2011, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na Ł. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października 2011, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na T. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października 2011 oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznany na T. G. w kwocie 400,00 zł na okres od 1 listopada 2010 do 12 kwietnia 2011 oraz renta rodzinna pobierana przez A. G. w wysokości 1082,82 zł. Organ rozpoznając sprawę o przyznanie zasiłku celowego w sytuacji ustalenia, że dochód rodziny R. G. przekracza ustawowe kryterium dochodowe, objął zakresem swoich rozważań kwestię, czy w okolicznościach sprawy występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający wnioskodawczynię do otrzymania świadczenia, o którym mowa w art. 40 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i nie stwierdził żadnych sytuacji nadzwyczajnych, które stanowiłyby podstawę do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego. W związku z powyższym Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], orzekł o odmowie przyznania R. G. zasiłku celowego na zakup odzieży i opału. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R. G. zarzucając, że w decyzji są podane nieprawdziwe dochody, zawyżone o dochody teściowej. Tymczasem rodzina utrzymuje się tylko z wypłaty męża i świadczenia rodzinnego. Innych dochodów nie ma. Odwołująca stwierdziła także, że od ponad roku nie skorzystała z żadnej pomocy ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej z powodu kłamstw wypisywanych w decyzjach. W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z akt sprawy wynika, że 9-cio osobowa rodzina R. G. osiąga miesięczny dochód w kwocie 4.789,30 zł, z czego na osobę przypada dochód w wysokości 532,14 zł. Dochód ten przekracza wskazane wyżej kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, a zatem rodzina R. G. nie spełnia przesłanek koniecznych do uzyskania zasiłku celowego z art. 39 ustawy. Rodzina nie spełnia także przesłanek do uzyskania zasiłku celowego specjalnego, bowiem nie stwierdzono zaistnienia szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie tej formy pomocy. Organ wyjaśnił ponadto, że zasiłek celowy, jak i zasiłek celowy specjalny należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy pomocy społecznej, a z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i pomagać im w przezwyciężaniu ich trudności, a rolą jej nie jest pełne zaspokajanie wszystkich potrzeb i spełnianie wszystkich oczekiwań podopiecznych. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 lipca 2012 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła R. G. Podniosła w jej treści, że w decyzji podwyższono dochody rodziny o dochód teściowej, którym nie dysponują. Podkreśliła, że rodzina utrzymuje się tylko z wypłaty męża i jej sytuacja jest bardzo ciężka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl ust. 2 natomiast, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wykładnia art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy, a zgłoszone żądanie skarżącej bez wątpienia w pojęciu takiego celu się mieści. Z użytego w treści wskazanego unormowania sformułowania: "może być przyznany" wynika, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak podkreśla się wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w sytuacji nawet spełnienia przez nią kryteriów ustawowych. Działanie w ramach uznania administracyjnego doznaje jednakże ograniczenia, postanowieniami artykułów 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), zobowiązującymi organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ pomocy społecznej działając w ramach uznania w tego rodzaju sprawach nie może również pominąć w procesie decyzyjnym, że z przepisów ustawy regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, iż udzielając tego rodzaju wsparcia organ winien przede wszystkim mieć na względzie, że pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) oraz, że celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenie im niezbędnych potrzeb, zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się, a nie do zapewnienie stałego źródła dochodów. Organy winny także kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Reasumując organy zobowiązane są wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego wskazać kryteria, jakimi kierowały się podejmując określone rozstrzygnięcie, gdyż te podlegają właśnie ocenie sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy pomocy społecznej nie wypełniły prawidłowo dyspozycji przepisów postępowania – artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. , których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest, jak w większości świadczeń, od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W art. 8 ust. 3 ustawy prawodawca określił, co uważa się za dochód. Poczynione przez organy ustalenia w tym zakresie nie są jednak wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. Skarżąca załączyła do skargi wypis z aktu notarialnego Rep. [...], z którego wynika, ze 9 lutego 1996 r. pomiędzy A. G. (teściową skarżącej), J. G., J. G. i R. G. została zawarta umowa dożywocia. Jak wskazują postanowienia tej umowy A. G. i J. G. przenieśli na rzecz wnioskodawczyni i jej męża J. własność całych opisanych w umowie nieruchomości w zamian za to J. i R. małżonkowie G. zobowiązali się zapewnić im dożywotnie utrzymanie, a w szczególności przyjąć ich jako domowników, dostarczać im mieszkania, wyżywienia, światła i opału, zapewnić im odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić im własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym. Przyznać należy, że z istoty umowy dożywocia, o której mowa w art. 908 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), wynika ekwiwalentność świadczeń. W zamian bowiem za swoje świadczenie zbywca nieruchomości (dożywotnik) uzyskuje bowiem określone świadczenia służące zaspokajaniu jego potrzeb w taki sposób, aby on nie musiał przyczyniać się do zdobywania środków na zaspokojenie niezbędnych wymagań życiowych. Świadczenie dożywotnika ma więc swój odpowiednik (równoważnik) w świadczeniach nabywcy nieruchomości. Prawdą jest również to, że wskutek zawarcia umowy dożywocia zachodzi konieczność pozostawania stron w bezpośredniej ze sobą styczności i bliskich stosunkach osobistych. Wobec powyższego nie są zupełnie bez znaczenia w niniejszym przypadku okoliczności wynikające z oświadczenia skarżącej oraz jej pism procesowych, że teściowa powinna być uznana przez organy pomocy za domownika, ale nie oznacza to, zdaniem składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, że teściowa związana ze skarżącą umową dożywocia zobowiązana jest przekazywać do budżetu rodziny skarżącej kwotę swojej renty rodzinnej. Skoro wniosków takich nie można wywieść z regulacji prawnych obowiązujących w tym zakresie, jak i brak jest takich postanowień w samej umowie dożywocia, to twierdzeniom skarżącej, że ona i jej rodzina nie korzysta z renty teściowej, nie można odmówić wiarygodności bez ich dogłębnego zweryfikowania. Póki organy nie ustalą jednoznacznie, czy związanie skarżącej i teściowej umową dożywocia przy całym jej charakterze oznacza już, że rodzina skarżącej z teściową prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, czy też oznacza to jedynie i tylko relację wynikającą z istoty umowy dożywocia. O wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego nie przesądza więc ani treść umowy dożywocia, ani też zamieszkiwanie pod tym samym adresem. Organy winny ustalić, czy renta rodzinna teściowej zasila budżet rodzinny skarżącej i może być zaliczona w poczet elementów składających się na dochód skarżącej i jej rodziny. Nadto winny wskazać z jakich powodów uznają za niewiarygodne złożone przez skarżącą oświadczenie co do jej sytuacji dochodowej i rodziny. Dla oceny, czy teściowa skarżącej i jej rodzina wspólnie gospodarują, pomocne będzie stanowisko zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, gdzie stwierdzono, że "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." Osoby wspólnie gospodarujące muszą więc na stałe współdecydować o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywać czynności związane z codziennymi zajęciami. Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie wspólnego zamieszkiwania, a nawet świadczenie opieki drugiej osobie nie przesadza już o wspólnym gospodarowaniu. Możliwa jest bowiem sytuacja, że dana osoba może opiekować się drugą w pełnym tego słowa znaczeniu, nawet przez cały czas, ale opiekowana nie będzie decydować o wydatkach, zobowiązaniach, innych decyzjach, nie będzie wykonywać czynności niezbędnych do życia, co wykluczać będzie wspólne gospodarowanie. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, mające decydujące znaczenie dla spełnienia formalnego warunku nie przekroczenia kryterium dochodowego do przyznania tego rodzaju pomocy, narusza zatem przepisy postępowania – artykuły 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, po ustaleniu kwestii związanych z sytuacją dochodową skarżącej i jej rodziny i spełnieniem ustawowego kryterium dochodowego, powinno być także rozszerzone o ustalenia, czy wielodzietna rodzina skarżącej jest w stanie, patrząc przez pryzmat zasad i celów ustawy o pomocy społecznej, wskazanych w art. 2 i 3 ustawy, wykorzystując własne uprawnień, zasoby i możliwości, przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, czy też takich możliwości, zdaniem organów, rodzina wnioskodawczyni i dlaczego nie posiada. Wbrew twierdzeniom organów, a prorii nie może o tym przesądzać "wysoki dochód" rodziny skarżącej. Ustalenia sytuacji materialnej wnioskodawczyni winny być zatem uzupełnione w drodze rzetelnie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (bądź jego aktualizacji) o ustalenia dotyczące wydatków i obciążeń rodziny skarżącej, a także ogólnej sytuacji życiowej i materialnej. Dopiero zestawienie przychodów i wydatków odzwierciedla rzeczywiste możliwości beneficjenta i pozwala realnie ocenić jego sytuację materialną. Bez dokonania powyższych ustaleń, wymaganych przepisami postępowania administracyjnego wydane decyzje w niniejszej sprawie uznać należało za wydane przedwcześnie i z przekroczeniem ram uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.