III SA/Kr 1195/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 12 lipca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), art. 7 pkt 8, art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 3 pkt 1 lit. c, art. 5 ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. O ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 z późn. zm., zwanej dalej Programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania") – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r., znak: [...], o odmowie przyznania R. G. pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 12 kwietnia 2011 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek R. G. o wsparcie finansowe na utrzymanie rodziny wielodzietnej. We wniosku w/w podała, że ma szóstkę dzieci i wszyscy utrzymują się z wypłaty męża. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 18 kwietnia 2011 r. pracownicy socjalni ustalili, że R. G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i szóstką dzieci oraz teściową. Dochód rodziny R. G. w miesiącu marcu 2011 r. tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 4 789,30 zł, z czego dochód na osobę w rodzinie wynosi 532,14 zł i przekracza kryterium dochodowe rodziny, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Na dochód rodziny składa się: wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia J. G. w kwocie 1834,20 zł, dochód z powadzonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,04 ha przeliczeniowego w kwocie 629,28 zł, świadczenia rodzinne w kwocie 1243 zł, na które składa się; zasiłek rodzinny przyznany na D. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października, zasiłek rodzinny na P. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października 2011, zasiłek rodzinny przyznany na P. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października 2011, zasiłek rodzinny przyznany na N. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października, zasiłek rodzinny przyznany na Ł. G. w kwocie 91,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października 2011. Zasiłek rodzinny przyznany na T. G. w kwocie 68,00 zł miesięcznie przyznany na okres 1 listopada 2010 do 31 października 2011 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na P. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października 2011, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na N. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października 2011, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na Ł. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października 2011, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na T. G. w kwocie 80,00 zł miesięcznie przyznany na okres od 1 listopada 2010 do 31 października 2011 oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznany na T. G. w kwocie 400,00 zł na okres od 1 listopada 2010 do 12 kwietnia 2011 oraz renta rodzinna pobierana przez A. G. w wysokości 1082,82 zł. Organ wskazał, że pomoc w formie świadczenia na zakup żywności przeznaczona jest dla osób i rodzin znajdujących się w sytuacjach wymienionych w art. 7 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, tj, w szczególności z powodu potrzeby ochrony macierzyństwa i wielodzietności, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ wyjaśnił, że w ramach wskazanego programu pomoc w dożywianiu może przybrać postać zapewnienia posiłku, świadczenia pieniężnego na jego zakup lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Wobec ustalenia, że dochód rodziny R. G. przekracza 150% kryterium dochodowego przewidzianego w art. 5 ust. 1 Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], odmówił zatem przyznania R. G. pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R. G. zarzucając, że w decyzji są podane nieprawdziwe dochody zawyżone o dochody teściowej. Tymczasem rodzina utrzymuje się tylko z wypłaty męża i świadczenia rodzinnego. Innych dochodów nie ma. Odwołująca stwierdziła także, że od ponad roku nie skorzystała z żadnej pomocy ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej z powodu kłamstw wypisywanych w decyzjach. W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że celem Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zgodnie z art. 2 pkt 4 tej ustawy, jest między innymi poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. Jedną z form tej pomocy jest świadczenie na zakup posiłku lub żywności. Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że 9-cio osobowa rodzina R. G. osiąga miesięczny dochód w kwocie 4.789,30 zł, z czego na osobę przypada dochód w wysokości 532,14 zł. Dochód ten nie mieści się w kryterium dochodowym określonym w art. 5 ust. 1 Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i nie uprawnia wnioskodawczyni do uzyskania w trybie tej ustawy pomocy w zakresie dożywiania, w formie świadczenia pieniężnego. Zaznaczono przy tym, że R. G. otrzymuje świadczenia rodzinne na dzieci na łączną kwotę 1.243,00 zł, mąż R. G., J. G. otrzymuje wynagrodzenie netto w kwocie 1.834,20 zł - wg zaświadczenia wystawionego przez zakład pracy z dnia 8 kwietnia 2011 r., A. G. - teściowa skarżącej otrzymuje rentę rodzinną w kwocie 1.082,82 zł netto. Kolegium wyjaśniło, że R. G. złożyła oświadczenie w dniu 18 kwietnia 2011 r., że jej teściowa ma być wliczona w skład osobowy rodziny. Tym samym należało, w ocenie Kolegium, uwzględnić również jej dochód, co też uczyniono. Z kolei dochód osiągany z gospodarstwa rolnego, to kwota 629,28 zł. Organ podniósł ponadto, że nieprawdą jest, iż R. G. nie została objęta pomocą ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że, m.in. otrzymała pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 400 zł przyznaną decyzją z dnia 5 maja 2010 r., z której nie skorzystała. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła R. G. podnosząc, że w decyzji podwyższono dochody rodziny o dochód teściowej, którym nie dysponują. Podkreśliła, że rodzina utrzymuje się tylko z wypłaty męża i jej sytuacja jest bardzo ciężka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. "a" i "b" ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. O ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 z późn. zm., zwanej dalej Programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w ramach programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Jak stanowi art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Jednakże, jak wynika z ust. 2 art. 5 Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" Rada gminy może podjąć uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu. Stosownie natomiast do art. 7 Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Podkreślić również należy, że decyzja o przyznaniu pomocy w trybie wskazanym w Programie "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", podobnie jak decyzja o pomocy przyznawanej w trybie ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Zatem nie zawsze osoba, która spełnia ustawowe kryteria uprawniające do jej uzyskania taką pomocy otrzyma. Rozstrzygający daną sprawę organ może, ale nie musi dane świadczenie przyznać. Nie zawsze też zostanie ono przyznane w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o nie. Organy pomocy społecznej bowiem, dysponując ograniczonymi środkami finansowymi muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o pomoc oraz cel tej pomocy, ale także uwzględniać potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia. Skoro decyzja o przyznaniu tego rodzaju szczególnej pomocy zapada w ramach uznania administracyjnego, to działanie organu w tej formie ograniczone jest z jednej strony zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), a także obowiązkami zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 §1 k.p.a., Ponadto podjęcie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie obwarowane jest celami i zasadami pomocy społecznej, wskazanymi w art. 2 i 3 tejże ustawy oraz celami przyznawania tej szczególnej pomocy uregulowanej Programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania." Organy administracji publicznej zobowiązane są więc do wskazania kryteriów, jakimi kierowały się podejmując w tego rodzaju sprawie rozstrzygnięcie, gdyż to te kryteria podlegają ocenie sądu administracyjnego w przypadku działania organu w ramach uznania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające ustaliły, że skarżąca i jej rodzina nie mogą skorzystać z pomocy przewidzianej Programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" z uwagi na nie spełnienie formalnego warunku jakim jest, kryterium dochodowe , a mianowicie, jak ustaliły organy, dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekroczył 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu poczynione przez organy ustalenia w tym zakresie nie są jednak wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. Skarżąca załączyła do skargi wypis z aktu notarialnego Rep. [...], z którego wynika, ze 9 lutego 1996 r. pomiędzy A. G. (teściową skarżącej), J. G., J. G. i R. G. została zawarta umowa dożywocia. Jak wskazują postanowienia tej umowy A. G. i J. G. przenieśli na rzecz wnioskodawczyni i jej męża J. własność całych opisanych w umowie nieruchomości w zamian za to J. i R. małżonkowie G. zobowiązali się zapewnić im dożywotnie utrzymanie, a w szczególności przyjąć ich jako domowników, dostarczać im mieszkania, wyżywienia, światła i opału, zapewnić im odpowiednią pomoc i pielęgnowanie w chorobie oraz sprawić im własnym kosztem pogrzeb odpowiadający zwyczajom miejscowym. Przyznać należy, że z istoty umowy dożywocia, o której mowa w art. 908 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), wynika ekwiwalentność świadczeń. W zamian bowiem za swoje świadczenie zbywca nieruchomości (dożywotnik) uzyskuje bowiem określone świadczenia służące zaspokajaniu jego potrzeb w taki sposób, aby on nie musiał przyczyniać się do zdobywania środków na zaspokojenie niezbędnych wymagań życiowych. Świadczenie dożywotnika ma więc swój odpowiednik (równoważnik) w świadczeniach nabywcy nieruchomości. Prawdą jest również to, że wskutek zawarcia umowy dożywocia zachodzi konieczność pozostawania stron w bezpośredniej ze sobą styczności i bliskich stosunkach osobistych. Wobec powyższego nie są zupełnie bez znaczenia w niniejszym przypadku okoliczności wynikające z oświadczenia skarżącej oraz jej pism procesowych, że teściowa powinna być uznana przez organy pomocy za domownika, ale nie oznacza to, zdaniem składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, że teściowa związana ze skarżącą umową dożywocia zobowiązana jest przekazywać do budżetu rodziny skarżącej kwotę swojej renty rodzinnej. Skoro wniosków takich nie można wywieść z regulacji prawnych obowiązujących w tym zakresie, jak i brak jest takich postanowień w samej umowie dożywocia, to twierdzeniom skarżącej, że ona i jej rodzina nie korzysta z renty teściowej, nie można odmówić wiarygodności bez ich dogłębnego zweryfikowania. Póki organy nie ustalą jednoznacznie, czy związanie skarżącej i teściowej umową dożywocia przy całym jej charakterze oznacza już, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe, czy też oznacza to jedynie i tylko relację wynikającą z istoty umowy dożywocia. O wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego nie przesądza więc ani treść umowy dożywocia, ani też zamieszkiwanie pod tym samym adresem. Organy winny ustalić, czy renta rodzinna teściowej zasila budżet rodzinny skarżącej i może być zaliczona w poczet elementów składających się na dochód skarżącej i jej rodziny. Nadto winny wskazać z jakich powodów uznają za niewiarygodne złożone przez skarżącą oświadczenie co do jej sytuacji dochodowej i rodziny. Dla oceny, czy teściowa skarżącej i jej rodzina wspólnie gospodarują, pomocne będzie stanowisko zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, gdzie stwierdzono, że "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." Osoby wspólnie gospodarujące muszą więc na stałe współdecydować o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywać czynności związane z codziennymi zajęciami. Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie wspólnego zamieszkiwania, a nawet świadczenie opieki drugiej osobie nie przesadza już o wspólnym gospodarowaniu. Możliwa jest bowiem sytuacja, że dana osoba może opiekować się drugą w pełnym tego słowa znaczeniu, nawet przez cały czas, ale opiekowana nie będzie decydować o wydatkach, zobowiązaniach, innych decyzjach, nie będzie wykonywać czynności niezbędnych do życia, co wykluczać będzie wspólne gospodarowanie. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, mające decydujące znaczenie dla spełnienia formalnego warunku nie przekroczenia kryterium dochodowego do przyznania tego rodzaju pomocy, narusza zatem przepisy postępowania – artykuły 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po dokonaniu pozytywnych ustaleń w zakresie spełnienia ustawowego kryterium dochodowego, rzeczą organów będzie ustalenie, czy ten rodzaj pomocy jest adekwatny do sytuacji wielodzietnej rodziny skarżącej i czy w świetle celów Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" powinien on zostać rodzinie skarżącej przyznany, mając na uwadze cele i zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej wskazane w art. 2 i 3 tej ustawy. Organy orzekając ponownie w niniejszej sprawie będą miały na uwadze, także to, że unormowania ustawowe Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" znajdują rozwinięcie w postanowieniach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 z późn. zm.). Stosownie do postanowień § 6 tego rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, w tym dla dzieci i młodzieży w placówkach, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Z przywołanych unormowań prawnych wynika w sposób nie budzący żadnej wątpliwości, że organy pomocy społecznej realizując postanowienia Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zobowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast zastosowanie formy pieniężnej lub rzeczowej możliwe jest dopiero wówczas, gdy forma posiłku nie jest możliwa do realizacji. Oznacza to, że organ administracji publicznej podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie zobowiązany jest w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia do wykazania, że nie ma możliwości przyznania świadczenia w formie posiłku. Bez dokonania powyższych ustaleń, wymaganych przepisami postępowania administracyjnego wydane decyzje w niniejszej sprawie uznać należało za wydane przedwcześnie i z przekroczeniem ram uznania administracyjnego. Mając zatem powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.