III SA/Kr 120/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A w K na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej kwotę 340,00 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...] ustalił dla A w K opłatę w wysokości 156 zł za czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 18 kwietnia 2013 r. na terenie nieruchomości położonej w K na os. A. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w wyniku kontroli stwierdzono naruszenie wymagań sanitarno – porządkowych, tj. w altanie śmietnikowej przylegającej do budynku pawilonu handlowego zalegające na posadzce oraz w otoczeniu altany odpady komunalne (papier, kartony, butelki, worki foliowe, resztki zepsutych owoców i warzyw, przy kontenerach usytuowanych w przedmiotowej altanie wyczuwalna uciążliwość zapachowa), co stanowi naruszenie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2008 r. nr 234, poz. 1570 ze zm.). Od decyzji organu I instancji A w K pismem z dnia 25 września 2013 r. złożył odwołanie, kwestionując zasadność ustalania opłaty za czynności kontrolne ustalonej stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Odwołujący się podniósł, że prowadzone postępowanie było w stosunku do niego bezprzedmiotowe, ponieważ nie był podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie właściwego stanu sanitarno - porządkowego budynku na os. A w K, gdyż zgodnie z powołanym przepisem opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 i art. 123 kpa i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263), stwierdził, że odwołanie A w K od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego wpłynęło z naruszeniem terminu. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w związku z brakiem w aktach sprawy przekazanych przez organ I instancji dowodu wpływu odwołania przesłanego faksem (złożonego zgodnie z art. 63 § 1 kpa) w terminie przysługującym do jego wniesienia WIS wystosował w dniu 16 października 2013 r. do A pismo z prośbą o przedłożenie potwierdzenia nadania odwołania faksem w ustawowym terminie. W odpowiedzi A przekazał kserokopię przedmiotowego potwierdzenia (raport transmisji z faksu nr [...]), z której wynikało, że odwołanie zostało przesłane faksem 25 września 2013 r. Natomiast z przedłożonej pełnej dokumentacji organu I instancji wynika, że odwołanie przekazano faksem w dniu 26 września 2013 r. z datą odbioru korespondencji 26 września godz. 11:42, mimo że na piśmie widnieje data 25 września 2013 r. WIS wskazał, że w aktach organu I instancji znajduje się raport z połączeń faksem za okres od dnia 17 września do 27 września 2013 r., z którego wynika (str. P.002 poz. 50 nr zadania 6587), że pismo z numerem faksu [...] (A) zostało wysłane w dniu 26 września 2013 r. o godz. 11:21. Odwołanie to zostało odebrane w dniu 26 września 2013 r. godz. 11:42. Wobec istniejącej rozbieżności co do daty wpływu odwołania, organ odwoławczy za rozstrzygające uznał wykaz z raportu połączeń przedłożonej przez organ I instancji, gdyż są one spójne z pozostałą korespondencją. Na tej podstawie ustalono, że odwołanie złożono po upływie ustawowego terminu. Skargę na postanowienie WIS wniósł A w K, zarzucając naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80, a także art. 8, art. 107 § 3 i art. 134 kpa. Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzję organu I instancji doręczono stronie skarżącej 11 września 2013 r., a w dniu 25 września 2013 r. strona skarżąca nadała faksem odwołanie. Strona skarżąca wskazała, że faks zawierający odwołanie wysłany został z numeru A [...] o godzinie 11:43 na numer PIS [...], co potwierdza przedłożony organowi odwoławczemu raport transmisji. W raporcie tym wskazano termin transmisji (25 wrz. 11:42), czas (00,52), tryb (nad), ilość stron (2), wynik (ok). W dniu 10 października 2013 r. strona skarżąca otrzymała zawiadomienie PIS o przekazaniu odwołania z dnia 25 września 2013 r. do organu odwoławczego. Strona skarżąca zarzuciła, że MPWIS nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący zaistniałych wątpliwości, poprzestając na stwierdzeniu, że za rozstrzygający uznał wykaz z raportu połączeń przedłożony przez organ I instancji jako "spójny z pozostałą korespondencją". Zdaniem strony skarżącej przyczyny rozbieżności w dacie nadania i odebrania faksu mogą leżeć po stronie organu I instancji, np. niesprawne urządzenie, czy nieprawidłowe ustawienie daty w urządzeniu. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że działanie organu II instancji wprowadziło stronę skarżącą w błąd co do okoliczności sprawy, gdyż, zawiadamiając o zgromadzonym materiale dowodowym i terminie zapoznania się z nim, wskazał, że po jego upływie wydana zostanie decyzja administracyjna. Tym samym strona skarżąca miała prawo przypuszczać, że organ II instancji przyjął, że odwołanie zostało wniesione skutecznie, tj. w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa. To zaś zamknęło stronie skarżącej drogę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i było sprzeczne z zasadą informowania określoną w art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę WIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona stosownie do powyższych zasad prowadzi do uznania, ze skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną postanowienia WIS stanowił art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania ma charakter proceduralny i jest wydawane na wstępnym etapie postępowania odwoławczego, na którym bada się spełnienie wymogów formalnych odwołania, w tym dochowanie terminu do wniesienia odwołania określonego w art. 129 § 2 kpa. Proceduralny charakter postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w żaden sposób nie zdejmuje jednak z organu administracji publicznej obowiązku nałożonego na niego przez art. 7 kpa (podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego) oraz art. 77 § 1 kpa (wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego). Nie ulega wątpliwości, że jeśli w toku badania terminowości wniesienia odwołania wyłonią się niejasności co do stanu faktycznego, organ II instancji ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające (tak: G. Łaszczyca "Komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego" – Lex Omega). W konsekwencji należy przyjąć, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 kpa winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa. W przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 kpa i 77 kpa, a naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2813/93 – Lex Omega nr 26006). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że WIS naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Niewątpliwie kluczową okolicznością dla stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu jest ustalenie daty wysłania przez A w K faksu zawierającego odwołanie od decyzji organu I instancji. Sam organ odwoławczy zauważył, że zaistniała rozbieżność pomiędzy datami nadania spornego faksu wskazywanymi przez stronę skarżącą (25 września 2013 r.) oraz przez organ I instancji (26 września 2013 r.). WIS rozstrzygnął tę rozbieżność na korzyść daty podanej przez organ I instancji, stwierdzając jedynie, że jest to "spójne z pozostałą korespondencją". W ocenie Sądu stwierdzone okoliczności dotyczące nadania spornego odwołania zobowiązywały WIS do podjęcia wszelkich możliwych czynności dowodowych zmierzających do wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności (np. zwrócenie się do operatora telekomunikacyjnego o zweryfikowanie daty nadania faksu z odwołaniem przez A w K). Za bezpodstawne i przedwczesne należy uznać przyjęcie daty 26 września 2013 r. za datę wniesienia odwołania tylko na podstawie ogólnego i niewiele mówiącego stwierdzenia, że jest to "spójne z pozostałą korespondencją". Fakt, że organ odwoławczy nie podjął dodatkowych czynności zmierzających do wyjaśnienia wątpliwości związanych z datą nadania odwołania wskazuje na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ WIS orzekł, że odwołanie A w K zostało wniesione z uchybieniem terminu bez wyjaśnienia wątpliwości dotyczących daty wniesienia tego odwołania. Nie ulega zaś wątpliwości, że takie ustalenia powinny były poprzedzać wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Ponadto treść uzasadnienia w kluczowym jego fragmencie, czyli ocenie dowodów dotyczących daty wniesienia odwołania nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa, ponieważ WIS nie wyjaśnił przyczyny, dla której uznał datę nadania faksu podaną przez stronę skarżącą za niewiarygodną. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy WIS będzie zobowiązany za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych usunąć powstałe rozbieżności dotyczące daty nadania odwołania, dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z zasadami przewidzianymi w kpa, a następnie rozstrzygnąć, czyli ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy odwołanie skarżącego A zostało wniesione w terminie, czy też z jego uchybieniem. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 340 zł, na którą złożyły się uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej (240 zł).