III SA/Kr 1206/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2016 r. [....] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Starosta odmówił przyznania W. S. dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w 14-dniowym turnusie rehabilitacyjnym w 2016 r. Organ I instancji podał, że w stosunku do roku 2015 kwota środków PFRON przeznaczona na turnusy jest w 2016 r. niższa o 23.272 zł. W związku z tym w roku 2016 przy rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie, zgodnie z § 5 ust. 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim, datę wpływu wniosku i kolejność złożonego wniosku. Pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności - § 5 ust. 12 wymienionego wyżej rozporządzenia. Organ I instancji wskazał, że do dnia 23 maja 2016 r., zgodnie z kolejnością złożonego wniosku, spośród 781 osób, które złożyły wnioski i spełniały wymogi formalne (wniosek W. S. wpłynął jako 558) Powiat przyznał dofinansowanie 310 osobom niepełnosprawnym, które w roku 2015 nie korzystały z dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do uczestnictwa w 14-dniowych turnusach rehabilitacyjnych. Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że dysponując ograniczonymi środkami finansowymi musi je rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób uprawnionych, a przyznanie konkretnej pomocy musi mieć pokrycie w środkach finansowych, które są w posiadaniu Powiatu, gdyż w przeciwnym wypadku pomoc finansowa nie mogłaby być faktycznie zrealizowana. Dysponując więc ograniczonymi funduszami na realizację zadania dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym Powiat musi je rozdzielić jak największej liczbie uprawnionych i z tego względu obniżył kwotę dofinansowania o 20%. Oznacza to, że przy ograniczonych środkach finansowych nie można zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W związku z powyższym za zasadną organ I instancji uznał odmowę przyznania W. S. dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym - ze względu na wyczerpanie środków finansowych, jakimi organ dysponował na to zadanie w 2016 r. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji W. S. wskazała, że jest inwalidką I grupy, a w 2015 r. nie korzystała z dofinansowania. Decyzją z dnia 7 lipca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. nr 230, poz. 1694 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2016 r. nr [...]. Kolegium stwierdziło, że podjęcie decyzji w sprawie przyznania dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co powoduje, iż poprzedzające je postępowanie powinno zostać przeprowadzone wnikliwie, a szczególnie wnikliwie powinny być uzasadniane decyzje nieuwzględniające w całości żądań wnioskodawców. Ponadto uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia. Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji jest prawidłowa, zawiera uzasadnienie, które przekonuje o jej trafności. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji wykazał w jaki sposób rozdysponował środki przeznaczone na dofinansowanie turnusów rehabilitacyjnych i dlaczego pomimo tego, iż co do zasady W. S. spełniała kryteria, nie otrzymała wnioskowanego wsparcia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał bowiem, że wnioski rozpatrywane były zgodnie z kolejnością i na podstawie przedstawionych zasad spośród 781 osób, które złożyły wnioski i spełniały wymogi formalne Powiat przyznał dofinansowanie 310 osobom niepełnosprawnym. Zgodnie z kolejnością złożonego wniosku dofinansowania nie otrzymały osoby niepełnosprawne korzystające i niekorzystające w roku 2015 z dofinansowania ze środków PFRON do turnusu rehabilitacyjnego. Kolegium stwierdziło, że dofinansowanie otrzymały osoby, które spełniały przesłanki, jednakże z uwagi na ograniczone środki finansowe nie było możliwe przyznanie dofinansowania wszystkim osobom niepełnosprawnym, które w danym roku złożyły wniosek. Kolegium podkreśliło przy tym, że W. S. skorzystała w 2014 r. z tej formy wsparcia. Organ I instancji ustalił zatem i dokładnie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji jakie okoliczności miały wpływ na nieuwzględnienie wniosku W. S. Kolegium uznało zatem, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i wydał prawidłową decyzję. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. S. opisała swoją sytuację życiową i zdrowotną, podkreślając, że jest inwalidką I grupy, a w 2015 r. nie korzystała z dotacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie jej zgodności z prawem Sąd stwierdza, że skarga W. S. jest uzasadniona. Sąd zwraca uwagę na to, że organy obu instancji podkreśliły, iż skarżąca spełnia warunki do przyznania jej dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w 14-dniowym turnusie rehabilitacyjnym w 2016 r., jednakże odmówiono jej przyznania tego dofinansowania z uwagi na niewystarczające środki finansowe Funduszu do istniejących potrzeb. W szczególności organy podały, że spośród osób, które do dnia 23 maja 2016 r. złożyły wnioski, 781 osób spełniało wymogi formalne przyznania tego dofinansowania. Organ I instancji, pomimo obniżenia wysokości dofinansowania o 20 % (według § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 15 listopada 2007 r.), z uwagi na tak duże potrzeby w zakresie tego dofinansowania i jednocześnie ograniczone środki przeznaczone na ten cel, mógł przyznać i przyznał to dofinansowanie tylko 310 osobom. Z treści decyzji obu instancji wynika, że organ odmawiając przyznania skarżącej dofinansowania podkreślał, że wniosek skarżącej złożony w dniu 28 stycznia 2016 r. był 558 wnioskiem spełniającym warunki formalne, co wskazuje, iż organ miał na względzie kolejność wpływu wniosków. Nadto organy wskazywały, że skarżąca korzystała z takiego dofinansowania w 2014 roku, przy czym nie ujawniono, jakie znaczenie miała ta informacja. Sąd podkreśla, że warunki przyznawania świadczeń ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ustawodawca określił w art. 10e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 127, poz. 721), warunkując uprawnienie do tego świadczenia od spełnienia kryterium niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 10d ust. 8 pkt 2 powołanej ustawy określa wskazane rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. Sąd zwraca uwagę na treść wskazywanych przez organy przepisów § 5 ust. 11 i ust. 12 oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. nr 230, poz. 1694 z późn. zm.), które stanowiły kryteria przyznania lub odmowy przyznania przedmiotowego dofinansowania: "§ 5. (...) 11. Przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim. 12. Pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności." "§ 6. (...) 3. W przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20 % kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata." Z treści przytoczonego wyżej § 5 ust. 12 rozporządzenia wynika, że jednakowe "pierwszeństwo" w uzyskaniu omawianego dofinansowania mają osoby niepełnosprawne zaliczone do znacznego i do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (albo równoważne), osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności. Tak określone "pierwszeństwo" w przypadku niewystarczających środków finansowych na pokrycie potrzeb choćby tylko osób mających "pierwszeństwo" rodzi niewątpliwie pewna trudność po stronie organu przyznającego dofinansowanie. Nie mniej jednak organy nie mogą kierować się kryteriami pozaprawnymi i zobowiązane są do ścisłego stosowania treści § 5 ust. 11 rozporządzenia, który wskazuje wprost – przy założeniu, że wszyscy, którym przyznano, podobnie jak skarżąca nie korzystali z dofinansowania w roku poprzednim - na konieczność wzięcia pod uwagę "stopnia i rodzaju niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływu niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu". Wzięcia pod uwagę właśnie tych kryteriów organy nie ujawniły, co powoduje stwierdzenie, że organy naruszyły wskazany powyżej przepis § 5 ust. 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. Sąd jako bezsporny przyjmuje fakt, że organy administracyjne dysponują określonymi, przyznanymi w konkretnej wysokości funduszami na realizację zadań, w tym na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, tj. zadania z § 4 wymienionego wyżej rozporządzenia i powinny rozdzielić je jak największej liczbie uprawnionych. Nie budzi też wątpliwości, że z różnym stopniem niepełnosprawności mogą wiązać się większe, czy mniejsze koszty turnusów rehabilitacyjnych i rzeczą organów jest dostosowanie środków do faktycznych potrzeb uprawnionych. Oznacza to, że zarówno przyznanie, jak i rozmiar dofinansowania będzie zawsze przedmiotem uznania organu, które jednak nie ma nic wspólnego z dowolnością, a wręcz przeciwnie – organy zobowiązane są wykazać, z jakich racjonalnych względów nie mogły przyznać dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego osobie ze znacznym stopniem niepełnosprawności (z dysfunkcją ruchu), która w takim samym spełnia przesłanki, jak osoby, którym dofinansowanie przyznano. Sąd stwierdza więc, że organy administracyjne obu instancji naruszyły przepis § 5 ust. 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych w zakresie wskazanym wyżej i kierowały się pozaprawnymi kryteriami wskazując na "kolejność" złożonego przez skarżącą wniosku, a taka przesłanka nie ma oparcia w przepisach prawa. Jednocześnie Sąd nie przesądza o zasadności wniosku skarżącej, a jedynie wskazuje na konieczność wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy w zakresie wzięcia pod uwagę przy przyznawaniu dofinansowania "stopnia i rodzaju niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływu niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu". Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne zobowiązane są uwzględnić wyrażoną powyżej ocenę prawną na mocy art. 153 p.p.s.a. Z wyżej wskazanych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji orzekając - jak w wyroku.