III SA/Kr 1209/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) SO (del.) Janusz Bociąga Protokolant Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności skargę oddala. W dniu 15 maja 2008 roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek skarżącego J. F. o przyznanie płatności do gruntów rolnych (dalej oznaczonej jako płatność OB) na rok 2008, a w tym o jednolitą płatność obszarową (dalej oznaczoną jako płatność JPO) i przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich (dalej oznaczonych jako płatność OM). Wniosek skarżącego dotyczył dziesięciu działek rolnych (A o powierzchni 0,29 ha, B – 0,22 ha, C – 0,12 ha, D – 0,16 ha, E – 0,50 ha, F – 0,10 ha, G – 0,85 ha, H – 5,26 ha, I – 3,15 ha, J – 2,15 ha) położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] (działka rolna A), [...] (B, C, D, E), [...] (I), [...] (H), [...] (F, G), znajdujących się w powiecie ś, gminie M, obrębie ewidencyjnym G i działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna J - powiat w, gmina K, obręb B). Wnioskodawca zadeklarował łącznie 12,1 ha do płatności JPO i 0,29 ha do płatności OM. W dniu 22 września 2008 roku skarżący złożył korektę do wniosku, w ramach której brakujące dane zostały uzupełnione lub odpowiednio poprawione. Polegało to na wyszczególnieniu w ramach działki rolnej B działek B1 (OM – maliny) i B2 (OM – truskawki), w ramach działki E – działek E1 (OM – truskawki), E2 (OM – maliny), E3 (OM – truskawki). Strona ponadto jednoznacznie przypisała działkę rolną F tylko do działki ewidencyjnej nr [...]. W dniu 23 stycznia 2009 roku skarżący złożył korektę do wniosku, w ramach której zmniejszono powierzchnię działek rolnych G (z 0,86 ha do 0,80 ha), H (z 5,26 ha do 5,10 ha), I (z 3,15 ha do 3,05 ha), J (z 2,15 ha do 2,10 ha). Postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2009 roku. Na mocy tej decyzji stronie odmówiono przyznania płatności JPO i OM. W/w rozstrzygnięcie było przede wszystkim konsekwencją sankcji, jakie nałożono na producenta w związku z wnioskiem obszarowym złożonym na rok 2007. Wynikająca również z tej decyzji odmowa płatności OM była z kolei konsekwencją stwierdzenia, że strona nie dostarczyła do ARiMR w terminie wszystkich dokumentów związanych z tymi płatnościami. Za uprawnioną do płatności organ uznał w przypadku płatności JPO powierzchnię 11,15 ha. Zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności stwierdzono w przypadku działki rolnej G, H, I, J (powierzchnie uprawnione do płatności ustalono według korekty z dnia 23 stycznia 2009 roku) oraz działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] (z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy obszarowej za 2007 rok te obszary zostały potraktowane jako trwale wykluczone z płatności obszarowych). Wspomniane wyżej postępowanie dotyczące wniosku skarżącego o płatności OB za 2007 rok zostało zakończone ostateczną decyzją Kierownika w/w Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2008 roku. Na mocy tej decyzji stronie odmówiono przyznania płatności OB oraz nałożono sankcję w postaci potrącania kwoty 3.889,87 zł w przypadku płatności JPO z płatności jakie zostałyby ewentualnie przyznane producentowi w trzech kolejnych latach kalendarzowych. Przyczyną tego było ustalenie, że powierzchnia uprawniona do płatności wyniosła 0,00 ha. Podstawą rozstrzygnięcia sprawy strony za 2007 rok były wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy w dniu 10 stycznia 2008 roku. Zgodnie z protokołem z tej kontroli strona zadeklarowała do płatności na 2007 rok tereny, które nie mogły być w ogóle deklarowane do płatności do gruntów rolnych. Dotyczyło to obszarów działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (działka rolna A). Stan tych działek stwierdzony podczas kontroli wykonanej w gospodarstwie strony wskazywał, że nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 roku (w protokole oznaczono je kodem DR10). Zgodnie z art. 143 b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku działki takie są trwale wykluczane z płatności obszarowych, co oznacza, że nie można przyznać do nich płatności OB, nawet w przypadku doprowadzenia ich do dobrej kultury rolnej. W związku z powyższym całą powierzchnię wymienionych działek rolnych potraktowano również jako zawyżenie powierzchni uprawnionej do w/w płatności na 2008 rok. W przypadku działek rolnych C, D, B oraz E zostały one ocenione jako nieużytki (kod DR18). Postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji organu pierwszej instancji za 2008 rok zostało zakończone decyzją Dyrektora OR ARiMR nr [...] z dnia [...] 2009 roku, na mocy której utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2009 r. W dniu 16 września 2009 roku skarżący stawił się w OR ARiMR w związku z wniesionym odwołaniem dotyczącym decyzji za 2008 rok. Poinformował o rażących – jego zdaniem – błędach w kontroli wykonanej w jego gospodarstwie w dniu 10 stycznia 2008 roku i wynikających z tego nieprawidłowych rozstrzygnięciach dotyczących jego spraw obszarowych za 2007 i 2008 rok. Przedłożył m.in. materiał zdjęciowy mający podważać ustalenia dokonane podczas kontroli. W związku z w/w informacjami Dyrektor OR ARiMR zdecydował się uwzględnić skargę strony do WSA w Krakowie na decyzję nr [...]. Efektem tego była decyzja nr [...] z dnia [...] 2009 roku, na mocy której cała sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego postępowania wyjaśniającego organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] 2011 r., nr [...]. Na mocy tej decyzji stronie odmówiono przyznania płatności JPO i OM za 2008 rok. Powierzchnia uprawniona do płatności JPO za 2008 rok została oszacowana przez organ I instancji na poziomie 11,15 ha. Przyczyną w/w rozstrzygnięcia odnośnie płatności JPO za 2008 rok było uwzględnienie sankcji wieloletnich wynikających z decyzji obszarowej za 2007 rok oraz uwzględnienie korekty złożonej przez stronę w dniu 23 stycznia 2009 roku (strona zmniejszyła wówczas powierzchnię działek rolnych G, H, I, J) jak również uznanie, że powierzchnie uprawnione do płatności na działkach rolnych [...] i [...] nie przekraczały 0,1 ha, a więc były zbyt małe, aby możliwe było przyznanie do nich płatności. Jednocześnie z uwagi na brak wystarczająco dokładnego i jednoznacznego udokumentowania sytuacji na działkach trwale wykluczonych z płatności obszarowych ([...] i [...] – oznaczonych kodem DR 10) Dyrektor OR ARiMR podjął skuteczne działania, które doprowadziły do usunięcia trwałego wykluczenia. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł m.in., że ww. decyzja jest krzywdząca i nie odzwierciedla faktycznego stanu działek zadeklarowanych do płatności. W odwołaniu wskazano, że powierzchnia działek rolnych G, H, I, J zadeklarowanych do płatności JPO za 2008 rok była zgodna ze stanem faktycznym, natomiast korektę dotyczącą ich powierzchni złożono jedynie w związku z jej propozycją otrzymaną od pracowników organu I instancji. Strona wskazała również, że w sytuacji usunięcia trwałego wykluczenia z płatności działek ewidencyjnych nr [...] i [...] odmowa płatności za 2008 rok do obszarów zadeklarowanych w ramach tych działek jest niezasadna. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2011 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm – dalej "K.p.a.") w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.). W uzasadnieniu powołanej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że postępowanie wyjaśniające organów ARiMR skupiło się na ustaleniu, jaka część powierzchni zadeklarowanej przez stronę we wniosku o przyznanie wsparcia jest uprawniona do jej przyznania. Podkreślił, że najważniejsze okoliczności faktyczne dla tej sprawy ustalono w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej, w toku której dane z wniosku o płatności zostały porównane między innymi z bazą Ewidencji Gruntów i Budynków, wnioskami innych producentów oraz dostępnymi w systemie informatycznym ARiMR zdjęciami lotniczymi zadeklarowanego terenu (tzw. ortofotomapami). W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że powierzchnie uprawnione za 2008 roku do płatności JPO były mniejsze niż powierzchnie, które strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Zakwestionowane obszary (stanowiące część działek G, H, I, J oraz całość działek A, B, C, D i E) zostały wykluczone z wniosku strony i potraktowane jako zawyżenia powierzchni uprawnionych do płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał ponadto, iż żaden z obszarów użytkowanych rolniczo na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] nie odznaczał się minimalną powierzchnią uprawniającą do ubiegania się o płatności obszarowe tj. nie mniejszą niż 0,1 ha, który to wymóg wynika z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Organ II instancji argumentował, że odmowa przyznania płatności JPO skarżącemu wynikała z sankcji nałożonych na niego w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w związku z wnioskiem o płatności za 2007 roku określonych decyzją nr [...]. Brak tych sankcji umożliwiałby przyznanie stronie płatności JPO za 2008 rok w pomniejszeniu wynikającym z zawyżeń powierzchni uprawnionych do płatności. Natomiast odmowa przyznania płatności OM na 2008 rok wynikała z faktu, że skarżący nie dostarczył organowi I instancji wymaganych dokumentów w postaci umowy o przetwórstwo lub zobowiązania do realizacji dostawy dotyczącej owoców objętych wsparciem w terminie do 15 września 2008 roku. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając błędną interpretację wydanego przez WSA w Krakowie wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/KR 1600/08 z dnia 5 czerwca 2009 roku i brak kompetencji organów do jego podważania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie raportu kontroli nr [...] z dnia 10 stycznia 2008 roku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 października 2012 roku skarżący przedłożył "Dokumentację przyrodniczą na potrzeby programu rolno-środowiskowego PROW 2007-2013" oraz "Plan działalności rolno-środowiskowej na lata 2011-2016". Ustosunkowując się do ww. dokumentacji, organ w piśmie z dnia 10 grudnia 2012 r. stwierdził, że dokumentacja przyrodnicza przedłożona przez skarżącego nie może stanowić dowodu na użytkowanie rolnicze działek w roku 2008 i nie ma wpływu na wcześniejsze ustalenia kontrolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 - dalej jako "P.p.s.a.") lub stwierdzenia nieważności aktu (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę z tego punktu widzenia należy uznać, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie są dokonane przez organy orzekające ustalenia faktyczne, których wynikiem jest stan prawny przyjęty przez organy za podstawę kwestionowanych przez skarżącego rozstrzygnięć. Zarzuty podniesione w skardze dotyczą w szczególności okoliczności związanych z uwzględnieniem sankcji wieloletnich wynikających z decyzji obszarowej za 2007 r. W ramach postępowania dotyczącego przyznania płatności obszarowych za 2007 r. na skutek informacji przedłożonych przez skarżącego sprowadzających się do zakwestionowania wyników kontroli z dnia 10 stycznia 2008 r., doszło do wznowienia postępowania. Rezultatem tego było wydanie decyzji z dnia [...] 2011 r., w której odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] 2008 r. odmawiającej skarżącemu przyznania płatności za 2007 i nakładającej wieloletnie sankcje. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] 2011 r. wynika, że po interwencji skarżącego, z uwagi na brak wystarczająco dokładnego i jednoznacznego udokumentowania sytuacji na działkach trwale wykluczonych z płatności obszarowych ([...] i [...] – oznaczonych kodem DR 10) Dyrektor OR ARiMR podjął skuteczne działania, które doprowadziły do usunięcia ich trwałego wykluczenia z dopłat. Stwierdzono jednocześnie, że wykluczenie wymienionych działek z płatności musi jednak nastąpić z uwagi na fakt, że żaden z obszarów użytkowanych rolniczo na ich terenie nie odznaczał się minimalną powierzchnią uprawniającą do ubiegania się o płatności obszarowe tj. nie mniejszą niż 0,1 ha, który to wymóg wynika z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1239/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżącego na decyzję z dnia [...] 2011 r. Podniesione powyżej okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z uwagi na nałożenie wieloletnich sankcji w decyzji obszarowej za 2007 r., co bezpośrednio wpływa na treść decyzji obszarowej za rok 2008. Brak ww. sankcji umożliwiłby bowiem przyznanie skarżącemu płatności za 2008 r. w pomniejszeniu wynikającym jedynie ze stwierdzonych zawyżeń powierzchni uprawnionej do tych płatności. Nie mniej jednak Sąd uznał zarzuty skarżącego w tym zakresie za całkowicie bezpodstawne i w pełni podzielił stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w powołanym powyżej wyroku z dnia 6 marca 2013 r. W ocenie Sądu w badanej sprawie organy nie dopuściły się żadnych uchybień w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz właściwego zastosowania prawa materialnego. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wskazywał, że powierzchnie uprawnione za 2008 roku do płatności JPO były mniejsze niż powierzchnie, które strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Zakwestionowane obszary (stanowiące część działek G, H, I, J oraz całość działek A, B, C, D i E) zostały wykluczone z wniosku strony i potraktowane jako zawyżenia powierzchni uprawnionych do płatności. Ponadto, jak wspomniano wyżej, żaden z obszarów użytkowanych rolniczo na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] nie odznaczał się minimalną powierzchnią uprawniającą do ubiegania się o płatności obszarowe tj. nie mniejszą niż 0,1 ha, który to wymóg wynika z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zasadnie zatem początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej przypadająca skarżącemu za 2008 r. została pomniejszona o stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych, zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, a także o sankcje wieloletnie nałożone w 2007r. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i VI tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.) jeśli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30 % powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Natomiast na podstawie art. 138 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 kwota naliczonej płatności w roku bieżącym została pomniejszona o sankcje wieloletnie nałożone w 2007 r. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały oparte na zebranym w sposób wystarczający, poprawnie ocenionym stanie faktycznym, znajdującym potwierdzenie w materiale w postaci zdjęć lotniczych i dołączonym do akt materiale fotograficznym. Zaskarżona decyzja odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 107 K.p.a. Organ szczegółowo przedstawił i omówił przebieg postępowania w sprawie, powołując się na przepisy prawa decydujące o rodzaju podejmowanych w toku postępowania czynności. Dokonał wyboru podstawy rozstrzygnięcia w sposób prawidłowy. Ustosunkował się do twierdzeń skarżącego zgłaszanych w toku postępowania i prawidłowo ocenił dokumenty złożone przez skarżącego. Mając na uwadze powyższe, brak jest podstaw do postawienia organom zarzutu naruszenia przepisów postępowania, czy też przepisów prawa materialnego. Sposób użytkowania i stan poszczególnych działek wnioskodawcy ustalony został na podstawie protokołu z kontroli administracyjnej i przeprowadzonej w dniu 10 stycznia 2008 r. w gospodarstwie skarżącego oraz wykonanych w związku z tą kontrolą pomiarów, zdjęć i szkiców. Posiłkowano się również szacunkami dokonanymi przez pracowników Dolnośląskiego OR ARiMR w oparciu o ortofotomapy obszaru i oprogramowanie geodezyjne. Dokonane w wyniku tych czynności ustalenia zostały potwierdzone analizą zdjęć dostępnych przy pomocy programu Google Earth, a zastrzeżenia strony dotyczące miejsc i kierunków wykonania zdjęć zasadnie uznano za bezpodstawne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.