III SA/Kr 1211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi L. B. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia skargę oddala Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 27 października 2011 r. przyjęto "Regulamin konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 w ramach II Osi Priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw": Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP", który – zgodnie z jego treścią - określał cel, zakres oraz zasady organizacji konkursu. Regulamin ten stanowił Załącznik Nr 1 do powyższej Uchwały, która została podjęta na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) oraz w oparciu o zapisy zawarte w Załączniku Nr 1 do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 4 października 2007 r. w sprawie przyjęcia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 oraz w Załączniku Nr 1 do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie przyjęcia Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 z późn. zm., a także w oparciu o zapisy Porozumienia w sprawie wdrażania II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy" Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 zawartego dnia 7 marca 2008 r. z późn. zm. Wykonanie uchwały powierzono Dyrektorowi Centrum Przedsiębiorczości (PC). Do konkursu oznaczonego numerem [...] został zgłoszony pod numerem [...] wniosek o dofinansowanie L. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą L. B. Salon Fryzjerski "A" o tytule projektu: "Podniesienie konkurencyjności i rozwój firmy – "A", poprzez zakup innowacyjnych urządzeń i wprowadzenie do oferty nowych usług". Powyższy projekt "Podniesienie konkurencyjności i rozwój firmy "A" poprzez zakup innowacyjnych urządzeń i wprowadzenie do oferty nowych usług" został odrzucony na etapie właściwej oceny merytorycznej, o czym zawiadomiono L. B. pismem z dnia 19 lipca 2012 r. [...]. Na uzasadnienie zajętego stanowiska Zastępca Dyrektora Centrum Przedsiębiorczości podał, że zgodnie m.in. z § 19 pkt 31 lit. f Regulaminu Konkursu, odrzuceniu na etapie oceny merytorycznej podlegają wnioski o dofinansowanie, których końcowa (średnia) ocena punktowa stanowi poniżej 60% maksymalnej liczby punktów. Podał, że w ramach tego Konkursu maksymalna możliwa do uzyskania liczba punków wynosi 76, a zatem warunkiem pozytywnej wniosku na etapie oceny merytorycznej jest uzyskanie co najmniej 46 punktów. Podkreślono, że projekt "Podniesienie konkurencyjności i rozwój firmy "A" poprzez zakup innowacyjnych urządzeń i wprowadzenie do oferty nowych usług" uzyskał 40 punktów, co stanowi 52,63% i w tej sytuacji projekt musiał zostać odrzucony. W piśmie pouczono, że wnioskodawca ma prawo w terminie dni 14 od otrzymania tej informacji złożyć protest, który będzie rozpatrzony przez Instytucję Zarządzającą RPO, w imieniu której działa Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa oraz podano szczegółowe informacje o sposobie wniesienia protestu. Wskazano, że zasady procedury odwoławczej zostały określone w § 21 Regulaminu Konkursu z zastrzeżeniem zmian wprowadzonych przez "Wytyczne w zakresie procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO na lata 2007 – 2013" stanowiące Załącznik nr 1 do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia 26 czerwca 2012 r. opublikowane na wskazanej stronie internetowej wymieniając dane, jakie powinien zawierać protest zaznaczając, że protest powinien zawierać m.in. "wyczerpujące określenie zarzutów odnośnie przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie projektu, ze wskazaniem, w jakim zakresie, zdaniem wnioskodawcy, ocena złożonego wniosku nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, dowody potwierdzające zarzuty opisane w proteście, a w przypadku dokumentów – kopie poświadczone ". W piśmie tym zaznaczono, że protest wniesiony m.in. "w sposób sprzeczny z niniejszym pouczeniem" "nie podlega rozpatrzeniu". L. B. pismem sporządzonym własnoręcznie i złożonym w dniu 25 lipca 2012 r. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Departament Polityki Regionalnej wniosła protest zaznaczając m.in., że wnosi protest i kategorycznie nie zgadza sie z odrzuceniem wniosku, który został odrzucony – jej zdaniem – niezgodnie z prawem i regulaminem jednocześnie wyrażając swoje niezadowolenie z dokonanej oceny poprzez stwierdzenie m.in., że "właściwą oceną merytoryczną będzie musiał się zająć prokurator". W piśmie zaznaczyła, że jest rzemieślnikiem, ma 37 lat pracy i uważa, że bardzo dobrze pracuje i zarabia, a mimo tego Komisja źle oceniła jej wniosek – oceniła go w sposób nieprawidłowy. Pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. znak: [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa powiadomił L. B., że powyższy protest pozostawiono bez rozpatrzenia. Na uzasadnienie stanowiska powołano się na zapisy Regulaminu Konkursu wskazując, że w uzasadnieniu protestu, ani w załączonych dokumentach L. B. nie ujawniła, jakie przepisy prawa miały zostać naruszone podczas oceny, ani na czym miały owe naruszenia polegać. Na poparcie swego stanowiska wskazano art. 30b ust. 5 pkt b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz zapisy § 21 Regulaminu Konkursu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik L. B. zarzucił brak pouczenia o brakach formalnych protestu i brak wezwania do ich usunięcia, jak również nie rozpoznanie istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podał, że organ powinien rozpatrzyć protest, ponieważ zostało w nim wskazane, że wniosek został oceniony "źle i niezgodnie z prawem i regulaminem", co oznacza, że doszło do naruszenia ustawy jako całości i regulaminu jako całości. Zdaniem pełnomocnika skarżąca wskazała, że chodzi jej o ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz, że jej zdaniem, sposób prowadzenia procedury sprzeczny był z właściwymi zasadami oceny rozpatrywanego projektu. Pełnomocnik stwierdził, że niezrozumiałym dla skarżącej jest "fakt, że zarówno jej staż wykonywania działalności gospodarczej oraz miejsce wykonania zostały negatywnie rozpatrzone przez komisję oceniającą" zaznaczając, że "przedsiębiorstwo skarżącej położone jest na ul. S w K obok osiedla zamieszkałego przez tysiące ludzi i jako takie winno być oceniane w sposób bardziej przychylny, tym bardziej, że jest to przedsiębiorstwo o ustalonej renomie choćby ze względu na staż czasokres wykonywania usług." W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa - jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym - wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia 19 lipca 2012 r. [...] i stwierdzając, że protest skarżącej nie zawierał żadnych konkretnych zarzutów w stosunku do oceny dokonanej przez asesorów, a więc nie zawierał elementów wskazanych w § 21 ust. 11 lit. d Regulaminu Konkursu, co musiało skutkować pozostawieniem protestu bez rozpatrzenia na podstawie § 21 ust. 14 lit. b Regulaminu Konkursu w zw. z art. 30b ust. 5 pkt b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zaznaczono, że Instytucja Rozpatrująca Protest nie mogła wezwać skarżącej do uzupełnienia braków formalnych protestu, gdyż byłoby to sprzeczne z zapisami Regulaminu Konkursu i wskazanej wyżej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia, inne akty lub czynności oraz bezczynność - określone w art. 3 § 2p.p.s.a., jednak według art. 3 § 3 p.p.s.a.: "Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach". Na tej ostatniej zasadzie z art. 3 § 3 p.p.s.a. został poddany kontroli sądów administracyjnych tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. - o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z przepisem art. 30c ust. 1 tej ustawy (dodanym na mocy art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Dz. U. Nr 216, poz. 1370): "Po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Użycie w przepisie sformułowania "w tym zakresie" powoduje – zdaniem Sądu – brak możliwości kontroli przez Sąd innych projektów (które pozytywnie przeszły dany etap oceny) pod kątem ewentualnego zaistnienia w nich przeszkody dostrzeżonej w zaskarżonym projekcie. Powoduje to pewną ułomność ustanowionej przez ustawodawcę kontroli Sądu z uwagi na brak możliwości badania rzeczywiście równego dostępu ubiegających się o dofinansowanie do tego dofinansowania, chociaż zapewne zostało to podyktowane koniecznością szybkiego i sprawnego postępowania konkursowego (szybkiego zagospodarowania środków unijnych przyznanych na konkretny okres) i uniknięciem przeciążenia sądów obszerną dokumentacją związaną z danym etapem całego konkursu. Należy także podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje procedurę oceny projektu m.in. pod kątem przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a to oznacza, że instytucje: organizująca konkurs przy odrzuceniu projektu, czy rozpatrująca protest przy nieuwzględnieniu protestu lub pozostawieniu go bez rozpatrzenia, mają obowiązek wskazania konkretnego przepisu należącego do ustanowionego systemu realizacji programu operacyjnego, który został naruszony lub nieuwzględniony, przy czym przepis powinien być znany składającym wnioski o dofinansowanie przy dołożeniu przez nich należytej staranności. Jest niewątpliwym, że z treści ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że ustawodawca przekazał instytucji zarządzającej, którą w tym wypadku jest Zarząd Województwa, nie tylko przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów (art. 26 ust. 1 pkt 3), ale także – zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy - wybór projektów, w oparciu o kryteria, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 29 ustawy – instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, a więc w trybie konkursu, jest zobligowana ogłaszając konkurs na swojej stronie internetowej do zawarcia szeregu informacji, m.in. – zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 informacji o środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na treść art. 26 ust. 1 pkt 8 omawianej ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w związku z art. 5 pkt 11 i art. 28 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, które stanowią: "Art. 26. 1. Do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności: (...) 8) określenie systemu realizacji programu operacyjnego;" "Art. 5. Użyte w ustawie określenia oznaczają: (...) 11) system realizacji - zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3." "Art. 28. 1. W ramach programu operacyjnego mogą być dofinansowane, zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący, projekty:(...) 3) wyłonione w trybie konkursu." Z treści wyżej przytoczonych przepisów wynika, że instytucja zarządzająca, którą w tym wypadku jest Zarząd Województwa, ma ustawowe uprawnienie do określenia środków odwoławczych przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów wyłanianych do dofinansowania w drodze konkursu. Mając takie uprawnienie Zarząd Województwa w Rozdziale IV zatytułowanym "Procedura odwoławcza" Regulaminu Konkursu szczegółowo określił środki odwoławcze i w § 21 ust. 11 lit. d i lit. e oraz ust. 14 lit. b zapisano: § 21. 11. Protest powinien zawierać: (...) d) wyczerpujące określenie zarzutów odnośnie przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie projektu, ze wskazaniem, w jakim zakresie, zdaniem Wnioskodawcy, ocena złożonego wniosku o dofinansowanie nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy; e) dowody potwierdzające zarzuty opisane w proteście; a w przypadku dokumentów – kopie poświadczone "za zgodność z oryginałem". (...) 14. Nie podlega rozpatrzeniu protest, który mimo prawidłowego pouczenia, został wniesiony: (...) b) w sposób sprzeczny z niniejszym pouczeniem (...)". Mając na względzie przytoczone wyżej przepisy i treść złożonego przez skarżącą protestu Sąd stwierdza, że rację ma Instytucja Rozpatrująca Protest uznając, że skarżąca L. B. w ogóle nie określiła zarzutów odnośnie przeprowadzonej oceny wniosku o dofinansowanie projektu i nie wskazała, w jakim zakresie, jej zdaniem, ocena złożonego wniosku o dofinansowanie nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Oprócz bowiem stwierdzeń, że odrzucenie jej wniosku nastąpiło niezgodnie z prawem i regulaminem, skarżąca nie wskazała żadnego konkretnego przepisu prawa ani zapisu regulaminu, który miałby być naruszony. Trudno uznać za sformułowanie zarzutu w stosunku do kryterium nr 1 "Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu" (nota bene ocenionego przez obu asesorów bardzo wysoko, co wynika z załączonych kart oceny merytorycznej wniosku) stwierdzenia skarżącej odnośnie jej 37-letniego stażu pracy, gdyż skarżąca nie powiązała tego stwierdzenia z żadnym konkretnym zarzutem, do czego była zobowiązana, ani żaden konkretny zarzut z treści protestu nie wynika. Co prawda pełnomocnik skarżącej w treści skargi podaje, że dla skarżącej "niezrozumiałym jest fakt, że zarówno jej staż wykonywania działalności gospodarczej oraz miejsce wykonania zostały negatywnie rozpatrzone przez komisję oceniającą" zaznaczając, że "przedsiębiorstwo skarżącej położone jest na ul. S w K obok osiedla zamieszkałego przez tysiące ludzi i jako takie winno być oceniane w sposób bardziej przychylny", nie mniej, co należy podkreślić, z treści protestu nie wynika, aby zarzuty skarżącej miały dotyczyć niewłaściwej oceny jej stażu pracy, a także w treści protestu brak jest jakiegokolwiek śladu, aby skarżąca podnosiła niewłaściwą ocenę asesorów w zakresie miejsca wykonywania przez nią działalności gospodarczej. Nawet gdyby przyjąć, że zarzuty pod adresem dokonanej oceny wniosku zawarte w skardze mogłyby być przedmiotem protestu, to jednak ich brak w samym proteście - wyrażającym jedynie niezadowolenie z odrzucenia projektu - uprawniał Instytucję Rozpatrującą Protest do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Sąd zwraca uwagę, że L. B. była pouczona o warunkach protestu i bezwzględnych wymogach, których naruszenie skutkuje pozostawieniem protestu bez rozpatrzenia. Po pierwsze bowiem: skarżąca przystąpiła do konkursu na zasadach ściśle określonych Regulaminem Konkursu, który nie przewiduje odstępstw od reguł w nim zakreślonych z uwagi na obowiązek przestrzegania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mówi art. 26 ust. 2 ustawy, a po drugie w piśmie z dnia 19 lipca 2012 r. [...] zawiadamiającym o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, skarżąca została dokładnie pouczona o wymogach protestu, jak również o skutkach nie dopełnienia tych wymogów. Z tego względu zarzut zawarty w skardze odnośnie tego, że skarżąca nie została pouczona o brakach formalnych protestu i nie wezwana do ich usunięcia jest nieuprawniony. Należy zauważyć, że art. 30b ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi: "Art. 30b. (...) 5. Nie podlegają rozpatrzeniu środki odwoławcze, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w ust. 1, zostały wniesione: (...) 2) w sposób sprzeczny z pouczeniem;" Skoro, jak wykazano to powyżej, Zarząd Województwa, ma uprawnienie do określenia środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w trakcie naboru projektów wyłanianych do dofinansowania w drodze konkursu i w § 21 Regulaminu Konkursu ściśle określił te środki odwoławcze, a następnie o ich wymogach pouczył skarżącą, to tym samym, w okolicznościach wyżej ustalonych, Instytucja Rozpatrująca Protest była uprawniona do pozostawienia złożonego przez skarżącą protestu bez rozpatrzenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga L. B. nie zasługuje na uwzględnienie, a zatem - na mocy art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy - skargę oddalił.