III SA/Kr 1218/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 maja 2022 r. znak SKO.PS/4110/263/2022 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 kwietnia 2022 r. orzekającej o odmowie przyznania P. K. (dalej: "skarżący") zasiłku celowego specjalnego na żywność. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 3, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "u.p.s.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 4 marca 2022 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na wodę, gaz, energię, leki, żywność oraz zakup ciśnieniomierza. Skarżący przedłożył faktury VAT za zakup leków, za prąd oraz recepty. Z oświadczenia o stanie majątkowym skarżącego z dnia 14 marca 2022 r. wynika, że posiada on połowę domu o powierzchni 48 m2 (de facto 45) oraz 2,14 ara działki stanowiącej dojście do domu, będącej przedmiotem współwłasności z żoną. Skarżący oświadczył, że mieszka sam. Jego dochodem jest renta w wysokości 820,73 zł. Uzyskał jednorazowy dochód z renty 13 i 14 w kwocie 900 zł oraz wyrównanie renty w kwocie 36.000 zł. Oświadczył że z pieniędzy z wyrównania renty oraz 13 i 14 renty nic mu nie zostało. Oddał swoje długi w wysokości 30 000 zł. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący uzyskuje dochód w wysokości 853,73 zł miesięcznie. Mieszka sam, ponieważ żona się od niego wyprowadziła ze względu na jego niepełnosprawność oraz choroby. Z oświadczenia skarżącego wynika, że jest jedynym właścicielem domu, a żona jest właścicielem połowy działki wokół domu. Skarżący nie był w stanie określić, jakie ma zaległości w opłatach za dom. Aktualnych rachunków za gaz, czy energię nie przedstawił. W wywiadzie wskazano, że skarżący jest osobą bierną zawodowo, nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy, nie pracuje dorywczo. Wskazał, że choruje na schorzenia kręgosłupa, depresję, nadciśnienie tętnicze. Posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, od którego złożył odwołanie. Na mocy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS został uznany za częściowo niezdolnego do pracy. W okresie od 30 grudnia 2021 r. do 5 stycznia 2022 r. przebywał w szpitalu z powodu udaru. Odmówił przedstawienia dokumentacji medycznej. Wskazał, że leczy się kardiologicznie, musi kontrolować ciśnienie krwi, a jest zmuszony pożyczać ciśnieniomierz. Wymienił leki, które powinien zażywać zgodnie z zaleceniami lekarskimi. Wskazał, że nie ma aktualnie żadnych recept do wykupienia. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Organ ustalił, że decyzją ZUS z dnia 5 lipca 2021 r. została skarżącemu przyznana z ZUS renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy na stałe, a w lipcu skarżący otrzymał świadczenie z wyrównaniem od 1 maja 2018 r. na stałe. Łącznie z ZUS wypłacono skarżącemu kwotę 35125,33 zł. W miesiącu lutym 2022 r. wypłacono skarżącemu 14 rentę. Za dochód skarżącego przyjęto kwotę 810,73 zł. Organ wskazał, że określone w ustawie kryterium dochodowe dla przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 776 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Organ podniósł, że zgodnie z uchwałą Gminy Miejskiej Kraków pomoc w postaci wsparcia żywności może być przyznana również wówczas, gdy dochód na osobę w rodzinie przekracza 150% kryterium dochodowego. Organ nie uznał oświadczeń skarżącego, w świetle których nie posiada on środków finansowych na pokrycie kosztów żywności za wiarygodne. Organ uznał, że wyrównanie z zakresu renty pozostaje do dyspozycji skarżącego i stanowi jego zasób finansowy. W ocenie organu pomoc społeczna powinna zostać udzielona jednostce, wtedy gdy znajduje się ona w sytuacji kryzysowej, przestaje być samowystarczalna i nie może przy własnych siłach zmienić tego stanu. Pomoc społeczna ma bowiem charakter pomocniczy i uzupełniający, ma dostarczać osobom potrzebującym czasowego i niezbędnego wsparcia, a nie dostarczać świadczeń pieniężnych na osiąganie pożądanych celów. W odwołaniu skarżący wskazał, że podjęte decyzje są niekonstytucyjne. Spełnia kryterium dochodowe przyznania pomocy, a pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej znęcają się nad nim, fałszują dokumentację. Skarżącemu powinien zostać przyznany zasiłek na żywność. Decyzją z dnia 27 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przyznanie zasiłku celowego specjalnego może mieć miejsce jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach, gdy ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że zaistniały nagłe drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia. Organ wskazał, że sytuacja skarżącego nie różni się od sytuacji wielu innych osób wnioskujących o przyznanie pomocy. Organ zwrócił uwagę, że skarżący uzyskał z ZUS łączną kwotę ponad 35000 zł, a fakt, że spożytkował ją wybrane przez siebie cele, nie może stanowić podstawy do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Kolegium podkreśliło, że pomoc społeczna ma z istoty rzeczy być pomocą doraźną, a nie stałym źródłem utrzymania. Co więcej, świadczenia z zakresu pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, a osoba wnioskująca o przyznanie pomocy, powinna w pierwszej kolejności przezwyciężyć we własnym zakresie swoje problemy. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił bezpodstawne przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, że skarżący posiada środki finansowe na pokrycie opłat za leki, gaz, energię elektryczną, żywność, wodę oraz zakup ciśnieniomierza, ponieważ z zyskanych świadczeń spłacił swoje długi, a dług skarżącego wciąż wynosi 45 000 zł. Skarżący podniósł, że kryterium dochodowe jest niekonstytucyjne, a organy nie przyznają mu żadnych świadczeń, nawet tych na żywność. Skarżący podniósł, że jest inwalidą i nie jest w stanie dążyć do polepszenia swojej sytuacji, gdyż wymaga stałego leczenia i rehabilitacji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji jako niezgodnych z prawem oraz stanem faktycznym, ewentualnie o ich zmianę oraz przyznanie adwokata z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 kwietnia 2022 r., czyli organu I instancji orzeczono o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego na żywność, a decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, jednakże z jej uzasadnienia wynika, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego specjalnego, a nie zasiłku celowego na żywność. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie rozpoznało sprawy administracyjnej w postaci wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na żywność po raz drugi, nie odwołało się do podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji, lecz dokonało powielenia uzasadnienia rozstrzygnięć dotyczących zasiłku celowego specjalnego, o którego przyznanie z przeznaczeniem na opłaty za prąd, gaz, wodę oraz zakup ciśnieniomierza, wnosił skarżący. Podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta Krakowa stanowił przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. oraz przepisy uchwały z dnia 15 stycznia 2014 r. Rady Miasta Krakowa nr XCV/1425/14 w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy Miejskiej Kraków pomocy w zakresie dożywiania (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 21 stycznia 2014 r., poz. 415, dalej "uchwała"). Jak stanowi art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów żywności. Zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały w ramach programu pomocy w zakresie dożywiania udziela się pomocy m. in. osobom znajdującym w sytuacjach określonych w art. 7 u.p.s., a w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym i niepełnosprawnym. Zgodnie z § 3 uchwały podstawową formą pomocy jest gorący posiłek przyznawany osobom, które własnym staraniem nie mogą go sobie zapewnić, a w szczególności dzieciom uczęszczającym do żłobków lub przedszkoli oraz dzieciom i młodzieży realizującym obowiązek nauki lub obowiązek szkolny. Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały pozostałym osobom pomoc w formie gorącego posiłku przysługuje: 1) bez obowiązku zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kwoty kryterium dochodowego, 2) pod warunkiem zwrotu 25 % wydatków na udzielone świadczenie w sytuacji, gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie przekracza 150 %, a jednocześnie nie przekracza 200 % kwoty kryterium dochodowego. Jak stanowi § 7 ust. 1 uchwały, w przypadku braku możliwości zapewnienia gorącego posiłku lub gdy przyznanie pomocy w tej formie byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, można udzielić pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Prawo do świadczenia w postaci zasiłku celowego w zakresie określonym w ust. 1 przysługuje w sytuacji gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego (ust. 2). Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz w jej uzasadnieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Podkreślić zatem należy, że przesłanki przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego zostały odmiennie określone przez ustawodawcę. W rezultacie, brak dokonania ponownej oceny spełnienia przez skarżącego kryteriów określonych w u.p.s. oraz uchwale powoduje, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie poddaje się kontroli Sądu. Sąd podziela pogląd, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (tak słusznie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2023 r., I SA/Gd 1344/22). Tymczasem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie przeprowadziło ponownej analizy, ani oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek do przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na żywność, lecz rozważyło spełnienie przez skarżącego przesłanek przyznania zasiłku celowego specjalnego. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone przez organ z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Sąd podziela pogląd, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., II GSK 431/21). Jak słusznie wskazał w jednym z orzeczeń NSA (por. wyrok z 13.01.2021 r. III OSK 2858/20, CBOSA), treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno stanowić "uzewnętrznienie motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: «dlaczego?», a nie tylko stwierdzenie «że». Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania" (wyrok NSA z 25.10.2016 r., II OSK 110/15, CBOSA). Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie posłużyło się uzasadnieniem sporządzonym w innych sprawach skarżącego, a tym samym naruszyło postanowienia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dokona oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek przyznania zasiłku celowego na żywność określonych w u.p.s. oraz uchwale. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w sentencji wyroku.