III SA/Kr 122/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych na realizację usług opiekuńczo - pielęgnacyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 30 listopada 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. w przedmiocie należności z tytułu wydatków poniesionych na realizację usług opiekuńczo-pielęgnacyjnych w okresie od 9 do 30 maja 2012 r. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. Prezydent Miasta przyznał Z. L. (dalej: skarżącemu) świadczenie w postaci usług opiekuńczych pielęgnacyjnych w wymiarze 0,5 godziny dziennie przez 7 dni w tygodniu od dnia 9 maja 2012 r. na stałe. Skarżący został zobowiązany do ponoszenia odpłatności za usługi w wysokości 20% ich wartości, tj. 2.15 za 1 godzinę (przy pełnej wartości na poziomie 10,76 zł). Decyzją z dnia [...] 2012 r., Prezydent Miasta – ustalił należność z tytułu wydatków poniesionych na realizację usług opiekuńczych pielęgnacyjnych za okres od 9 do 30 maja 2012 r. w wysokości 86,10 zł, – zobowiązał skarżącego do zwrotu ww. kwoty do ostatniego dnia listopada 2012 r. pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, – nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podano, że ustalając zasadę odpłatności za świadczone usługi w decyzji z dnia [...] 2012 r. wzięto pod uwagę następujące dochody skarżącego: rentę z ZUS w wysokości 959,96 zł miesięcznie, rentę z PZU w wysokości 219 zł kwartalnie, tj. łącznie 1032,96 zł miesięcznie. Tymczasem decyzją z dnia [...] 2012 r. skarżącemu przyznano rentę rodzinną po zmarłym ojcu od 28 marca do 31 lipca 2012 r. wraz ze świadczeniem za sierpień w łącznej kwocie 7.649,55 zł. Stąd organ ustalił, że faktyczny dochód skarżącego w kwietniu 2012 r. wynosił: 2.315,06 zł. Wobec tego odpłatność za świadczone usługi powinna zostać ustalona na poziomie 100%, tj. 10,76 zł za 1 godzinę, a nie 2,15 zł jak dotychczas ustalono (różnica: 8,61 zł za jedną godzinę). Ustalając kwotę do zapłaty organ wziął pod uwagę, że w maju 2012 r. zrealizowano 10 godzin usług. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że spóźniona informacja o zmianie jego sytuacji finansowej była spowodowana jego stanem zdrowia (unieruchomieniem) przy jednoczesnej nieobecności jego opiekuna, który natychmiast po powrocie powiadomił organ pierwszej instancji o przyznanym świadczeniu. Skarżący nie miał zatem zamiaru zataić tej informacji przed organem. Skarżący zauważył również, że w innych decyzjach tego organu, ustalono zasadę odpłatności za usługi na poziomie 50% przy takich samych warunkach finansowych skarżącego. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta została podjęta prawidłowo i w granicach swobodnego uznania, bez przekraczania jego granic, stąd nie ma podstaw do jej wzruszenia. Organ przypomniał, że zwrot wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na osobach i rodzinie korzystającej z tych świadczeń. Z kolei renta rodzinna po zmarłym ojcu musiała zostać uwzględniona w dochodach skarżącego za analizowany okres, gdyż zasada taka wynika wprost z ustawy. Pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. Z. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ. Skarżący zauważył, że pierwotna odpłatność na poziomie 20% ceny usługi odpowiadała jego sytuacji finansowej. W skardze zauważono, że w decyzji r. nr [...] z dnia [...] 2012 Prezydent Miasta ustalił skarżącemu, że odpłatność za usługi opiekuńcze od 1 października 2012 r. będzie wynosić 5,38 zł, a opierając się na tym samym stanie faktycznym w zaskarżonej decyzji ustalono odpłatność na poziomie 10,76 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Rozpoznając skargę Sąd miał na uwadze, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm., dalej: u.p.s.), w szczególności art. 96, 104 106 i 109, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r., w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), jak również przepisy uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 26 września 2007 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania przez Gminę pomocy w formie usług opiekuńczych, zakresu czynności wchodzących w skład usług opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze, wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 50 ust. 6 u.p.s. W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna ma wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1255/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do świadczeń tych zalicza się m.in. pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, przysługująca osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona (art. 50 ust. 1 u.p.s.). Co równie istotne, ustawodawca przyjął jako zasadę odpłatne świadczenie usług opiekuńczych, przy czym określenie szczegółowych warunków ustalenia odpłatności zostało powierzone właściwej radzie gminy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 976/11, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z przytoczonymi na wstępie przepisami, obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej (art. 94 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Istotne jest, że osoby korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń (art. 109 u.p.s.). Z kolei decyzję o przyznaniu świadczenia zmienia się na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony (art. 106 ust. 5 u.s.p.). Należy w tym kontekście zauważyć w pierwszej kolejności, że wbrew odczuciom skarżącego, przyczyną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie był fakt nieterminowego powiadomienia organu o otrzymaniu renty rodzinnej po zmarłym ojcu, a okoliczność natury obiektywnej, tj. faktyczne zwiększenie dochodów skarżącego w okresie, w którym korzystał ze świadczeń w ramach pomocy społecznej. Kontrolowana przez Sąd decyzja nie jest zatem środkiem dyscyplinującym beneficjenta świadczenia pomocy społecznej, który w ocenie organu nie wykonał obowiązku nałożonego art. 109 u.p.s., a jedynie dostosowaniem stopnia odpłatności za świadczenia do sytuacji dochodowej skarżącego. Zatem uzyskując informację o faktycznym zwiększeniu dochodów skarżącego w analizowanym okresie, organ pomocy społecznej miał uprawnienie do zmiany decyzji o przyznaniu świadczeń w postaci usług opiekuńczych pielęgnacyjnych, również na niekorzyść skarżącego. Analizując sposób dokonania tej zmiany trzeba stwierdzić, że pomiędzy stronami nie ma sporu ani co do zakresu przyznanego świadczenia ani co do możliwości partycypowania skarżącego w kosztach tych świadczeń. Skarżący nie jest jedynie zadowolony z następczej zmiany wysokości jego udziału w ponoszeniu kosztów tych świadczeń z 20% na 100%. W tym zakresie należy stwierdzić, że ani zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie pozwalają ocenić, dlaczego organ uznał, że dochód miesięczny w kwocie 1.032,96 zł miesięcznie kwalifikuje się do odpłatności za usługi pielęgnacyjne na poziomie 20%, a uzyskiwanie dochodu w kwocie ok. 2.315,06 zł skutkuje 100% odpłatnością za usługi pielęgnacyjne. Organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że w związku z wykazanymi kwotami dochodu miesięcznego uzupełnionego o rentę rodzinną "odpłatność za sprawowane usługi opiekuńcze powinna wynosić 100%". W analizowanym zakresie organ w żaden sposób nie wyjaśnił zatem podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, nawet nie powołując przy tym adekwatnego przepisu prawnego. Adresat decyzji mógł tylko się domyślać, że albo istnieją jakieś progi dochodowe, od których uzależniony jest procent odpłatności za usługi opiekuńcze, albo organ swobodnie określa ten procent biorąc pod uwagę sobie tylko znane kryteria. Takie postępowanie organu jest niedopuszczalne i narusza zasadę zaufania obywateli do państwa, jak również prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy naruszyły przy tym w szczególności art. 14 u.p.s. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., pomijając tę kwestię w uzasadnieniach swoich decyzji, przez co naruszono również art. 11 k.p.a. i wynikającą z niego zasadę nakazującą organom administracji publicznej wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw. Pomimo częściowej ułomności uzasadnień decyzji administracyjnych wydanych w kontrolowanym postępowaniu, należy za skarżącym zwrócić uwagę leżącą poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r. Prezydent Miasta (k. 111 akt administracyjnych). W decyzji tej, przyznającej skarżącemu usługi opiekuńcze pielęgnacyjne od 1 października 2012 r. na stałe, ustalono odpłatność za te świadczenia na poziomie 50% pełnego kosztu usługi. Prezydent Miasta zastosował przy tym § 5 Szczegółowych zasad ustalania wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze oraz trybu pobierania tych odpłatności, a także zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, stanowiących załącznik nr 2 do ww. uchwały Rady Miasta. Organ wziął bowiem pod uwagę "szczególną sytuację" skarżącego, którą jednak określały takie same cechy, jak sytuację zdrowotną i dochodową skarżącego, ustaloną w zaskarżonej decyzji. Sytuacja zdrowotna skarżącego nie uległa drastycznej zmianie, a jego dochody (i ich relacja do jego uzasadnionych potrzeb) pozostają na takim samym poziomie. Innymi słowy, Prezydent Miasta wydał względem skarżącego w tym samym dniu dwie decyzje, oparte na tych samych okolicznościach faktycznych oraz ogólnych zasadach przyznawania świadczeń pomocy społecznej, lecz tylko w jednej z nich uznał, że sytuacja skarżącego zasługuje na zastosowanie obniżonej stopy odpłatności za usługi opiekuńcze pielęgnacyjne. Tymczasem podstawa takiego obniżenia w brzmieniu ustalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 3 lutego 2010 r. brzmi: "§ 5. 1. Osoby znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji, które udokumentują, że kwota dochodu pozostająca do ich dyspozycji po poniesieniu niezbędnych opłat i wydatków na leczenie oraz odpłatności za usługi opiekuńcze nie pozwalałaby na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, mogą zostać częściowo lub całkowicie zwolnione z odpłatności za usługi opiekuńcze, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Osoby, o których mowa w ust. 1, których odpłatność za usługi zgodnie z § 3 winna wynosić 100%, mogą zostać częściowo zwolnione z odpłatności za usługi, jednak obniżona odpłatność winna wynosić minimalnie 60% kosztu godziny usług. 3. W sytuacji, gdy wzrost dochodu osoby objętej pomocą powodowałby wzrost szacunkowej miesięcznej odpłatności za usługi opiekuńcze o kwotę przekraczającą 50% kwoty wzrostu dochodu, odpłatności nie zwiększa się". Treść przytoczonego przepisu nie wskazuje, by nie mógł on znaleźć zastosowania również w kontrolowanym postępowaniu. Trzeba zatem podkreślić, że nieuzasadniona zmienność poglądu organu, opartego na tych samych okolicznościach faktycznych, stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2539/10, LEX nr 1145614 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 584/12, LEX nr 1271116). W ocenie Sądu analiza tych dwóch rozstrzygnięć nie pozostawia wątpliwości, że organ pomocy społecznej dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s., przekraczając granice uznania administracyjnego. Odmiennie ocenił bowiem sytuację skarżącego w takim samym stanie faktycznym, przez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji postanowień § 5 załącznika nr 2 do ww. uchwały Rady Miasta przy jednoczesnym zastosowaniu tego przepisu w tym samym stanie faktycznym lecz w innym rozstrzygnięciu. Działanie organu w omawianym zakresie nie zostało również w żaden sposób uzasadnione, co wpływa negatywnie na dokonaną przez Sąd ocenę zaskarżonej decyzji. Właściwe umotywowanie decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego jest natomiast niezbędne w świetle oceny, czy organ nie naruszył kodeksowej i konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Na marginesie Sąd zwraca również uwagę, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie wskazuje wprost, by polegała ona na zmianie decyzji tego samego organu z dnia [...] 2012 r. Nieprecyzyjność organu w powyższym zakresie również nie służy realizacji zasady pogłębiania zaufania skarżącego do organów państwa, skutkując istnieniem w obiegu prawnym dwóch decyzji administracyjnych określających w sposób odmienny odpłatność za usługi opiekuńcze pielęgnacyjne. Sytuacja taka może być podstawą uzasadnionych wątpliwości beneficjenta pomocy w zakresie treści nałożonego na niego obowiązku. Zatem ze względu na stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego, uchylono zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa oraz dla końcowego załatwienia sprawy, środek ten – w myśl art. 135 p.p.s.a. – zastosowano również w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji. Z kolei na zasadzie art. 152 p.p.s.a. określono, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozpoznając ponownie sprawę, organy pomocy społecznej zastosują wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, przeprowadzając postępowanie administracyjne w sposób odpowiadający zasadom wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego i prawidłowo uzasadnią wydane rozstrzygnięcie. Decyzja wydana w ponownym postępowaniu nie może w szczególności określać sytuacji skarżącego w sposób gorszy, niż decyzje wydane w analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.