III SA/Kr 1221/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Bożenna Blitek po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 141 oraz art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku skarżącego K. C. z dnia 18 sierpnia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 lipca 2018 r., sygn. akt: [...], odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z [...] 2015 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] położonej przy ul. K w B utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] 2015 r., znak: [...], na wniosek E. C. i A. K. z 25 września 2015 r. Burmistrz Miasta zatwierdził projektu podziału działki nr [...] o powierzchni 0,6087 ha, która podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,0012, nr [...] o pow. 0,1812 ha, nr [...] o pow. 0,1329ha, nr [...] o pow. 0,0109 ha, nr [...] o pow. 0,0712 ha, nr [...] o pow. 0,0091 ha, nr [...] o pow. 0,0692 ha, nr [...] o pow. 0,1291 ha i [...] o pow. 0,0039 ha. Jednocześnie stwierdzono, że działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0051 ha przeznaczone są pod budowę drogi osiedlowej Osiedla T w B. W podaniu z 27 czerwca 2018 r. K. C. wniósł o "uznanie nieważności sporządzonego protokołu z okazania i przyjęcia przebiegu granic zewnętrznych działki nr [...] oraz projektowanego podziału tej działki oraz niekompletnego operatu geodezyjnego technicznego i ewidencyjnego załączonego do decyzji podziału dz. nr [...]". W uzasadnieniu żądania skarżący wskazał, iż żąda stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział w/w działki jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Skarżący podniósł nieprawidłowości zaistniałe podczas tego postępowania, a polegające na wyznaczeniu nieprawidłowej granicy działki nr [...]. Skarżący stwierdził, że jego "interes prawny polega na prawie do bezpieczeństwa ruchu na drodze dojazdowej wynikającej z istnienia chodnika po obu stronach jezdni". Postanowieniem z dnia 26 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z [...] 2015 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] położonej przy ul. K w B wskazując, iż skarżący w momencie wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] nie był właścicielem tej nieruchomości. Obecnie właścicielem wydzielonych działek nr [...] i [...] jest Gmina Miasta, zaś pozostałych działek osoby fizyczne. Ponadto Kolegium wskazało, że nie można uwzględnić argumentu, iż interes prawny skarżącego przejawia się w trosce o bezpieczeństwo ruchu na drodze dojazdowej. Gdyby taki pogląd uznać trafny należałoby uznać, iż stronami tego postępowania mogłaby być nieograniczona liczba podmiotów zaineresowanych bezpieczeństwem ruchu na drodze publicznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ponowił swoje zarzuty wskazując, iż podział w/w działki narusza praworządność, jako że podzielono działkę nie posiadającą prawidłowo okazanej granicy. Zdaniem wnoszącego wniosek decyzja Burmistrza Miasta zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa i wydana jest dodatkowo z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie Kolegium jest prawidłowe i zgodne z prawem. Organ podkreślił, że w momencie wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] współwłaścicielami tej nieruchomości byli E. C. i A. K. Obecnie właścicielem wydzielonych działek nr [...] i [...] jest Gmina Miasta, zaś pozostałych działek osoby fizyczne. Kolegium ustaliło to na podstawie ksiąg wieczystych nr [...], [...], [...], [...], [...],[...]. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania podziałowego uprawniony geodeta S. W. dokonał przyjęcia granic nieruchomości. W protokole z 24 marca 2015 r. podano właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy stawili się na gruncie w celu okazania granic. Skarżący w momencie podziału nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Niezależnie jednak od tego, czy skarżący brał, czy też nie brał udziału w trakcie czynności przyjęcia granic, okoliczność ta nie jest wystarczająca do przyjęcia, iż jest on stroną postępowania podziałowego. Stosownie do § 6 ust. 4 Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) w przypadku, o którym mowa w ust. 3, o czynnościach przyjęcia granic zawiadamia się właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi oraz właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, a w przypadku braku danych o tych osobach - osoby władające tymi nieruchomościami. Organ powołał treść art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101) i wskazał, że organem wyższego stopnia nad organami administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Organ ten ponadto jest powołany do kontroli zgodności wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiada kompetencji i instrumentów prawnych do prowadzenia kontroli w zakresie wykonywanych przez geodetę prac związanych z wyznaczeniem granic nieruchomości. Do tego powołany jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący K. C., który postanowieniu temu zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; 2. rażące naruszenie art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji; 3. rażące naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię; Skarżący wniósł o uznanie nieważności decyzji z urzędu, jako istnienia przesłanek nieważności z mocy prawa. Zdaniem skarżącego procedura wyznaczenia nowej granicy między gminną działką drogową nr [...] zastosowana przy wydaniu decyzji Starosty, [...], z dnia [...] 2015 roku nie ma podstawy prawnej, jako że właściwą jest procedura rozgraniczeniowa jako granicy spornej lub może winna być poprzedzona uznaniem nieważności decyzji Starosty z dnia 5.10.1999 r., znak: [...]. W ocenie skarżącego decyzja Burmistrza z dnia [...] 2015 r., znak: [...] jest działaniem na szkodę Gminy Miasta i wydana została z rażącym naruszeniem prawa, istnieją więc przesłanki uznania nieważności z mocy prawa z urzędu, jako że decyzja ta narusza praworządność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Powołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z 26 lipca 2018 r. sygn. akt: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z [...] 2015 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] położonej przy ul. K w B. Kontrolując zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że odpowiada ono prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Na wstępie wskazać należy, że decyzją z dnia [...] 2015 r. znak: [...] Burmistrz Miasta zatwierdził projekt podziału działki nr [...] położonej przy ul. K w B. Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postępowania z dnia 26 lipca 2018 r. Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej. Należy wskazać, że stosownie do art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji publicznej, przed przystąpieniem do oceny merytorycznej wniosku, w pierwszej kolejności bada kwestie formalne warunkujące dopuszczalność wniosku, a więc ustala przede wszystkim, czy podmiot składający żądanie posiada przymiot strony. Tylko bowiem podmiot posiadający legitymację prawną ma prawo domagać się podjęcia przez organ administracji publicznej działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego można mówić tylko wówczas, gdy istnieje określona norma prawa materialnego, która stanowi podstawę ustalenia konkretnych praw i obowiązków. Interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. W doktrynie i orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, przy czym interes prawny nie może wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu żądającego wszczęcia postępowania, jak również z uznania organu lub sądu. Wprawdzie stroną postępowania nadzwyczajnego jest nie tylko strona postępowania zwyczajnego, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie nadzwyczajne, jednak wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji skutecznie może wszcząć postępowanie, jeżeli z przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zwykłego wynika, że podmiot domagający się weryfikacji decyzji w tym postępowaniu ma interes prawny. Jeżeli natomiast osoba żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może wykazać się tak rozumianym interesem prawnym, to organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący nie jest, ani nie był właścicielem działki nr [...], której dotyczyła decyzja podziałowa. Nie posiadał on i nie posiada żadnego tytułu prawnego umożliwiającego dysponowanie działką poddaną podziałowi, tj. prawa własności lub użytkowania wieczystego. Właścicielami tej działki byli, na dzień wydania decyzji podziałowej, E. C. i A. K. Byli oni stronami postępowania podziałowego, jak i adresatami decyzji, albowiem źródłem ich interesu prawnego było prawo własności do dzielonej działki. Wobec tego, co do zasady, jedynie oni mogliby złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Skarżący natomiast nie był stroną tego postępowania, gdyż nie legitymował się tytułem prawnym do gruntu objętego podziałem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2325/17 (publ. CBOSA) nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Przy czym podkreślić należy, że dotyczy to zarówno postępowania tzw. zwykłego, jak i postępowań nadzwyczajnych, w tym także postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. W przypadku postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) zasadą jest, iż dokonuje się go na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny. Sam fakt podziału nieruchomości nie miał żadnego wpływu na zakres praw skarżącego. W ocenie Sądu skarżący nie posiadał interesu prawnego legitymującego go do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, której nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, gdyż brak jest w przepisach powszechnie obowiązujących normy prawa materialnego, na której skarżący mógłby oprzeć swoje żądanie. Skarżący żądania swoje wywodzi wyłącznie z interesu faktycznego, polegającego na prawie do bezpieczeństwa ruchu na drodze dojazdowej, wynikającego z istnienia chodnika po obu stronach jezdni. Obligowało to organ do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jak wskazał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2574/16 (publ. CBOSA) wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu taka właśnie okoliczność zachodzi w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a poddane kontroli sądu postanowienia odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.