III SA/Kr 1222/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści skargę oddala. Marszałek Województwa postanowieniem z dnia [...] 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 219 K.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez M. K., dotyczącego uprawnień wymienionej do świadczeń rodzinnych na terenie Polski. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenia na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadku ubiegania się o wystawienie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. muszą być także spełnione przesłanki wynikające z treści art. 218 §1 K.p.a., czyli organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W przedmiotowej sprawie ustalono, że urzędowego potwierdzenia przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej (dalej powoływany w skrócie jako ROPS) żądanych przez M. K. faktów lub stanu prawnego, przepis prawa nie wymaga. W związku z tym, że kwestia wydawania zaświadczeń dotyczących rodzin osób, które przebywają/pracują w innych krajach UE, EOG lub Szwajcarii, jest uregulowana przepisami dotyczącymi koordynacji systemów zabezpieczenia, wydawanie zaświadczeń może mieć miejsce jedynie na formularzach E400 lub formularzach SED-ach i wyłącznie w przypadku, gdy właściwa instytucja zagraniczna wystąpi bezpośrednio do ROPS o wydanie takiego zaświadczenia. W dniu 31 stycznia 2012 r. niemiecka instytucja właściwa wystąpiła do ROPS o przekazanie informacji uprawniających do przyznania świadczeń rodzinnych. Organ ustalił, iż M. K. od dnia 1 maja 2010 r. do co najmniej 15 lutego 2012 r. nie składała wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych, informacja taka została przekazana do instytucji niemieckiej dnia 24 lutego 2012 r. Zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w przypadku niezłożenia wniosku o świadczenia rodzinne instytucja miejsca zamieszkania powinna podać kwotę świadczeń rodzinnych, które byłyby przyznane, gdyby został złożony wniosek. Jeśli nie posiada ona wystarczających informacji, aby to zrobić, powinna wpisać w punkcie 7 stawki według obowiązującego ustawodawstwa dla każdego z członków rodziny. W toku czynności wyjaśniających organ ustalił, iż nie zachodzi przesłanka do wystawienia zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 w związku z art. 218 § 1 K.p.a., ponieważ ROPS nie prowadzi rejestru, na podstawie którego mógłby wydać wyżej wymienione zaświadczenie. M. K. wniosła zażalenie od wyżej wymienionego postanowienia. W swoim piśmie strona domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz wydania żądanego zaświadczenia. Strona zarzuciła organowi: naruszenie art. 217 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis prawa nie wymaga poświadczenie informacji wskazanych we wniosku, naruszenie art. 217 §1 pkt K.pa. poprzez przyjęcie, iż wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia, gdy w skutek przekazania przez ROPS niekompletnych danych wnioskodawczyni pozbawiona jest części przysługujących jej świadczeń, naruszenie art. 218 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zakres żądanych informacji nie mieści się w kompetencji organu, naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania materiału dowodowego. W uzasadnieniu zażalenia zostało zaznaczone, że państwo K. nie pobierali świadczeń rodzinnych, ponieważ na mocy ustawy nie byli do nich uprawnieni z powodu wysokości dochodów, dlatego też nie składali wniosku o wyżej wymienione świadczenia. Dla potwierdzenia tego faktu zwrócili się do Prezydenta Miasta o wydanie odpowiedniego zaświadczenia. W wydanych przez ROPS zaświadczeniach oraz formularzu wskazuje się, że państwo K. nie składali wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia rodzinnego , nie wskazując przy tym braku uprawnień ze względu na wysokość dochodów. W rezultacie niemiecki świadczeniodawca potrąca z kwoty należnej uprawnionym, równowartość polskich świadczeń rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 24 lipca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy art. 217 § 2 pkt 1 oraz art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. wskazując dwie sytuacje, w których istnieje obowiązek wydania zaświadczenia. Obowiązek wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, spoczywa na organie administracyjnym jedynie wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Istotą zaświadczenia jest urzędowe potwierdzenie stanu prawnego (sytuacji prawnej) lub stanu faktycznego. Zaświadczenie nie tworzy sytuacji prawnych dla osób, na których żądanie zaświadczenie ma być wydane. ROPS nie prowadzi ewidencji lub rejestru zawierającego informacje o sytuacji dochodowej obywateli Polski. W jego posiadaniu nie znajdują się również dane, które pozwalałyby wydać zaświadczenie zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni. Organ odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2007 r., w którym stwierdzono, że "przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach wydawania zaświadczeń nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 K.p.a. jest czynnością materialnotechniczą, a prowadzone postępowanie wyjaśniające w tym zakresie potwierdza wyłącznie określone fakty lub stan prawny. W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Z przyczyn powyższych nie można w drodze zaświadczenia wywoływać skutków kształtujących stosunki prawne". Powyższe stanowisko sądu administracyjnego wyraźnie wskazuje, że organ administracji publicznej wydając zaświadczenie nie może dokonywać żadnych ocen prawnych. A zatem ROPS nie może dokonywać oceny przedstawionych przez stronę dokumentów i na ich podstawie sformułować wniosek, że wysokość dochodów państwa K. od 2010 r. przekracza sumę uprawniającą do przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci na terenie Polski. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. K., domagając się jego uchylenia. Wskazała, że jej prośba dotyczyła wydania zaświadczenia o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. ROPS jako instytucja powołana przez urząd marszałkowski do pełnienia funkcji instytucji właściwej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powinien rzetelnie i z należytą starannością przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które zgodnie z żądaniami niemieckiego urzędu pozwoliłoby sprawdzić uprawnienia do świadczeń rodzinnych. Tymczasem organ ten wypełnił w sposób krzywdzący druk E411. Działania te zaowocowały tym, że familienkasse w Niemczech pomniejsza świadczenia wypłacane na dzieci o kwoty podane przez ROPS. Skoro organ wypełnił zaświadczenie unijne komisji administracyjnej, które ma za zadanie sprawdzenie uprawnień do świadczeń rodzinnych w Polsce to musi mieć na to dane. W związku z tym rodzi się pytanie dlaczego te dane nie mogą być udostępnione obywatelowi. Wniosek o ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych składa się tylko w jednym państwie. To instytucje właściwe państw członkowskich przekazują sobie raz złożony wniosek i informacje na drukach unijnych w celu przyznania rodzinie najwyższej kwoty świadczeń, wynikającej z ustawodawstwa państw członkowskich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto wskazano, że organ pierwszej instancji nie prowadzi ewidencji, które umożliwiałyby wydanie zaświadczenia. SKO zaznaczyło, iż istotą zaświadczenia jest urzędowe potwierdzenie stanu prawnego lub fatycznego. Zaświadczenie nie tworzy sytuacji prawnych dla osób, na których żądanie ma być wydane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] 2013 r. nie naruszają prawa. Sąd podziela zdanie organu odwoławczego, iż wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 K.p.a. jest jedynie czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, co wyraźnie podkreślają w swych orzeczeniach sądy administracyjne. Ma rację organ odwoławczy, że istotą zaświadczenia jest urzędowe potwierdzenie stanu prawnego (sytuacji prawnej) lub stanu faktycznego. Zaświadczenie nie tworzy sytuacji prawnych dla osób, na których żądanie zaświadczenie ma być wydane. Organy nie prowadzą ewidencji lub rejestru zawierającego informacje o sytuacji dochodowej obywateli Polski, odnośnie ich uprawnień do świadczeń rodzinnych. W każdym przypadku starania się o takie świadczenia toczy się postępowanie w indywidualnej sprawie. Takie też postępowanie może dopiero być przedmiotem postępowania o wydanie stosownego zaświadczenia. W jego posiadaniu nie znajdują się również dane, które pozwalałyby wydać zaświadczenie zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite w tym zakresie prezentując stanowisko, że zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Właściwy organ może odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach wydawania zaświadczeń nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Organy administracyjne odmawiając skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści postąpiły prawidłowo, albowiem organy nie prowadzą takiej ewidencji, o czym mowa wyżej, zatem organ chcąc wydać takie zaświadczenie musiałyby prowadzić postępowanie wyjaśniające ustalając stan faktyczny odnośnie sytuacji materialnej i osobowej rodziny skarżącej, co jest proceduralnie niedopuszczalne w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę, jako bezzasadną należało oddalić.