III SA/Kr 1224/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2022 r., nr ML-02.7140.698.2022.IM w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego skargę oddala. Pismem z 11 lipca 2022 r., znak: ML-02.7140.698.022.IM Prezydent Miasta Krakowa odmówił P. S. (dalej: skarżący) udzielenia pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków z uwagi na brak spełnienia kryterium posiadania centrum życiowego na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Organ wyjaśnił, że Gmina Miejska Kraków świadczy pomoc w zakresie wynajmu gminnego lokalu socjalnego na zasadach określonych w uchwale Rady Miasta Krakowa nr XXX/794/19 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz.U. Woj. Małop. z 2019 r., poz. 9006 z późn. zm.). Dalej organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentowania niskich dochodów. Warunkiem otrzymania pomocy mieszkaniowej jest również posiadanie "centrum życiowego" w Gminie, czyli w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego faktyczne zamieszkiwanie na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Brak posiadania centrum życiowego w Gminie lub jego utrata skutkuje odrzuceniem wniosku. W oświadczeniach z 24 maja 2022 r. skarżący potwierdził, że zamieszkuje wraz ze swoją rodziną w Wielkiej Brytanii. Fakt, że "centrum życiowe" skarżącego znajdowało się poza Gminą Miejską Kraków potwierdzały również m.in. zawiadomienie z Urzędu ds. Niepełnosprawności i Opieki w W. w Wielkiej Brytanii o przyznaniu zasiłku opiekuńczego dla syna O. S.; opinia wynajmującego skarżącemu i M. K. od 14 czerwca 2015 r. mieszkania przy V. , L.; zawiadomienie o konieczności opuszczenia ww. nieruchomości w Anglii wynajmowanej na podstawie umowy oraz inne dokumenty przedłożone do akt sprawy, a kierowane na adres skarżącego w M. oraz dokumenty, w których jako miejsce aktualnego zamieszkania skarżący podawał adres w Wielkiej Brytanii. Organ wyjaśnił też, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest obecnie głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której aktualnie koncentruje się jej życiowe centrum. Skoro zatem ustalono, że "centrum życiowe" skarżącego aktualnie znajduje się w M. w Wielkiej Brytanii nie było możliwe przyznanie skarżącemu gminnego lokalu mieszkalnego. Wskazanie Gminy Miejskiej Kraków jako domniemanego miejsca zamieszkania po powrocie z zagranicy, a także zamieszkiwanie w Gminie Miejskiej Kraków w latach poprzednich, nie mogło być traktowane jako posiadanie "centrum życiowego", gdyż ocenie podlegały faktyczne i aktualne warunki mieszkaniowe skarżącego. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą czynność Prezydenta Miasta Krakowa polegającą na odmowie udzielenia mu pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy Wydziału Mieszkalnictwa UMK Wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonemu aktowi zarzucił naruszenie: prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to: art. 6 k.p.a. w związku z art. 25 k.c., a w następstwie art. 23 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. 2022 r., 2456) oraz § 12 i § 13 uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń - przez bezzasadne przyjęcie, że centrum życiowe skarżącego znajduje się w Wielkiej Brytanii, gdzie odbierał on korespondencję; prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to art. 69 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy syn skarżącego był osobą poważnie niepełnosprawną, m.in. nie mówił; prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to art. 8 i 9 k.p.a. przez ich niezastosowanie i doprowadzenie skarżącego do poniesienia wysokich kosztów postępowania; inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a to: § 7 załącznika nr 1 do uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z 5 grudnia 2019 r. przez pobieżne rozpatrzenie sprawy i nieustalenie czy skarżący posiada miejsce stałego pobytu w kraju na terenie Gminy Miejskiej Kraków - w lokalu przy ul. [...] w K., do którego wracał, w którym to lokalu był zameldowany na pobyt stały i czy miał zamiar stałego powrotu, i zamieszkiwania na stałe na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Skarżący podał, że we wniosku o przyznanie lokalu socjalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków wskazał, że zamieszkuje na stałe w lokalu przy ul. [...] w K., w którym był od wielu lat zameldowany na stałe i nie posiadał innego centrum życiowego i w Wielkiej Brytanii przebywał czasowo w związku z pracą. We wniosku wyjaśnił też, że osiąga niskie dochody określone w uchwale Miasta Krakowa; nie posiada umowy najmu ani w Wielkiej Brytanii, ani w Polsce i przebywa z zamiarem stałego pobytu na terenie Gminy Miejskiej Kraków - w lokalu przy ul. [...] w K. oraz że w związku z wyjątkowo trudną sytuacją mieszkaniową i życiową zamierza wrócić do Polski. W ocenie skarżącego organ w sposób istotny naruszył art. 25 k.c., gdyż było oczywiste, że skarżący przebywał czasowo w Wielkiej Brytanii w związku z pracą, gdzie musiał odbierać korespondencję, był jednak zameldowany przy ul. [...] i do tego lokalu regularnie wracał i miał tam centrum życiowe. Zdaniem skarżącego stanowisko organu pozostawało w rozbieżności z orzecznictwem sądów administracyjnych, m.in. z poglądem wyrażonym przez Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z 22 marca 2022 r., III SA/Kr 1595/21, zgodnie z którym: "Fakt przebywania przez większość miesięcy w roku poza granicami Polski, związany z pracą, nie stanowił przeszkody dla posiadania miejsca stałego pobytu w kraju w sytuacji, gdy więź z tym miejscem jest utrzymywana. Wyjazdy i powroty do miejsca stałego pobytu są bowiem zjawiskiem normalnym i pochopne jest wyprowadzanie z tego faktu wniosku o opuszczeniu miejsca zameldowania. Wymeldowanie z miejsca pobytu stałego winno być następstwem ustalenia definitywnego zerwania więzi z tym miejscem przez osobę tam zameldowaną, bez ujawnionej na zewnątrz woli powrotu". Skarżący zarzucił nadto, że organ nie zastosował art. 69 Konstytucji RP. W przedstawionym stanie faktycznym organ powinien wziąć bowiem pod uwagę ciężką niepełnosprawność małoletniego syna skarżącego. Tymczasem organ wskazaną okoliczność wykorzystał dla swojego uzasadnienia rzekomego nieposiadania przez skarżącego i jego rodzinę centrum życiowego na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Zdaniem skarżącego, fakt, że jego niepełnosprawny syn uzyskiwał pomoc społeczną w miejscu tymczasowego zamieszkania nie mógł prowadzić do przyjęcia, że skarżący nie spełniał przesłanki posiadania centrum życiowego w Polsce zgodnie ze wskazanym wyżej wyrokiem sądu administracyjnego. Przeciwnie - organ powinien wziąć pod uwagę okoliczność niepełnosprawności dziecka objętego wnioskiem i przy spełnieniu przesłanek podstawowych, co w sprawie miało miejsce; udzielić skarżącemu i jego rodzinie pomocy mieszkaniowej. Skarżący podniósł, że organ naruszył § 7 pkt 1 złącznika nr 1 do ww. uchwały Rady Miasta Krakowa przewidujący merytoryczną weryfikację wniosku. Skarżący wielokrotnie przyjeżdżał do kraju, jednak organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania w szczególności np. nie przesłuchał świadków. Organ nie ustalił, czy skarżący posiadał miejsce stałego pobytu na terenie Gminy Miejskiej Kraków, w lokalu przy ul. [...], w którym to lokalu skarżący był zameldowany na pobyt stały oraz czy miał zamiar stałego powrotu i zamieszkiwania na stałe na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Zaznaczył, że jego powrót do kraju nie był jego "zachcianką" lecz wynikał z bardzo trudnej sytuacji mieszkaniowej i życiowej. Miał niskie dochody, a umowa najmu w Wielkiej Brytanii została wypowiedziana, z uwagi na przeciekający dach. Skarżący nie miał umowy najmu w kraju i miał poważnie niepełnosprawne dziecko. Wiadomo było przecież, że w przypadku przyznania lokalu socjalnego musiałby wrócić do kraju i zawrzeć umowę najmu; uruchomić media i zamieszkiwać, bowiem lokalu socjalnego nie można było podnająć i nie mógł on stać pusty. Skarżący podał, że nie ma dokąd wracać z dwójką małych dzieci, gdyż lokal przy ul. [...] nie nadaje się na stały pobyt ludzi i był przez kilkanaście lat zalewany w wyniku licznych awarii sieci wodnej i kanalizacyjnej w lokalu położonym piętro wyżej. Ponadto lokal, w którym ten jest silnie zagrzybiony, pod podłogą z desek znajduje się ziemia, co dodatkowo wpływa na wilgoć lokalu. Kamienica ma ponad 100 lat i jest w bardzo złym stanie technicznym, na co skarżący przedłożył dowody w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym m.in. opinię arch. M. B. potwierdzającą, że lokal ten nie nadawał się na pobyt stały ludzi, jak również orzeczenie Powiatowego Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki. Obecnie lokal te nie jest już zalewany, gdyż "sprawcy zalewań przyznano lokal socjalny", niemniej skutki wieloletnich zalewań pozostały. Skarżący podał, że wnioski jego matki i brata o przyznanie lokalu socjalnego zostały pozytywnie rozpatrzone. Na koniec skarżący zauważył, że organ od momentu złożenia wniosku o przydział lokalu wiedział, że skarżący przebywa za granicą, tymczasem organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku i tym samym naraził skarżącego, będącego w bardzo trudnej sytuacji materialnej na poniesienie dużych kosztów w związku z tłumaczeniem dokumentów. Organ nie doinformował skarżącego, że ma wątpliwości co do jego miejsca zamieszkania i przez to naraził go na poniesienie znacznych kosztów. Żądając poniesienia przez skarżącego tak wysokich kosztów organ niejako sugerował, że wniosek ma szansę na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ obowiązujące w Krakowie przepisy prawa miejscowego nie przewidują przyznania pomocy mieszkaniowej osobom, które dopiero zamierzają posiadać centrum życiowe w Krakowie. Formalne zameldowanie na terenie K. nie miało znaczenia w sytuacji gdy z twierdzeń wnioskującego o pomoc wynikało, że na dzień złożenia wniosku posiadał on centrum życiowe poza granicami Polski i dopiero w przyszłości zamierzał powrócić do K. Zasadniczo podstawą prawną odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego był § 13 uchwały nr XXX/794/19 z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń. Przepis ten stanowi, że "Osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową powinny udokumentować również fakt posiadania centrum życiowego w Gminie. W przypadku pozytywnej weryfikacji, posiadanie centrum życiowego w Gminie należy udokumentować także w późniejszym okresie, do czasu wydania skierowania. Brak posiadania centrum życiowego w Gminie lub jego utrata skutkuje odrzuceniem wniosku". Jak więc wynika z powołanego przepisu obowiązujące przepisy prawa miejscowego (tj. ww. uchwały Rady Miasta Krakowa) nie pozwalają ani na przyznanie lokalu w drodze promesy (czyli obietnicy przyznania lokalu mieszkalnego z chwilą powrotu skarżącego do K.), ani też bezwarunkowego przyznania lokalu osobom, które dopiero deklarują przeniesienie się (lub powrót) do K. jako ich centrum życiowego. Rację miał przy tym organ odwołując się do okoliczności towarzyszących pobytowi skarżącego i jego rodziny w Wielkiej Brytanii w świetle art. 25 kodeksu cywilnego przy ustalaniu "centrum życiowego" skarżącego. Powołany przepis stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejsca zamieszkania w rozumieniu tego przepisu nie można przy tym utożsamiać z "zameldowaniem", które jest jedynie administracyjnym potwierdzeniem zamieszkiwania. Jak wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2022 r. I OW 20/22, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. W tym kontekście organ był uprawniony do gromadzenia dokumentów (a to z kolei powodowało konieczność ich tłumaczenia) na okoliczność ustalenia w jakim miejscu znajduje się centrum życiowe skarżącego. Organ nie mógł bowiem a priori dokonać istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Skarżący nie negował, że faktycznie przebywał razem z rodziną w Wielkiej Brytanii i dopiero miał zamiar powrócić do Polski i do K. Słusznie organ uznał, że z uwagi na dotychczasową umowę najmu w Wielkiej Brytanii; wskazywanie angielskiego adresu do korespondencji; pobieranie angielskich zasiłków – centrum życiowe skarżącego i jego rodziny znajdowało się w Wielkiej Brytanii, a nie w Gminie Kraków. Skarżący przebywał razem z rodziną na terenie Wielkiej Brytanii i tam też uzyskiwał dochody. W konsekwencji prawidłowe były wnioski organu, że ośrodek osobistych i majątkowych interesów skarżącego i jego najbliższej rodziny znajdował się poza terenem Gminy Kraków. W związku z powyższym niezasadne były zarzuty naruszenia ww. przepisów uchwały Rady Miasta Krakowa. Niezasadne były również zarzuty naruszenia art. 25 kodeksu cywilnego ponieważ, jak już wyżej Sąd uzasadniał, organ dokonał prawidłowej jego interpretacji. Powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest o tyle nieadekwatny, że inna była w tej sprawie sytuacja skarżącej, która bez rodziny, podjęła pracę za granicą. Jak zresztą w tym samym wyroku Sąd zaznaczał: "należy ustalać na podstawie całokształtu okoliczności zachowania danej osoby odnoszących się do kwestii związania z danym miejscem" i dodawał, że: "Przy ustalaniu zamiaru natomiast nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, ponieważ sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów". Sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącego niewątpliwie jest bardzo ciężka, ale prawo miejscowe w pierwszym rzędzie uzależnia udzielenie pomocy od posiadania centrum życiowego w Gminie Kraków. Innymi słowy, dopóki skarżący nie przeniesie swojego centrum życiowego do Krakowa tzn. dopóki faktycznie nie stanie się mieszkańcem K., pomoc w postaci przyznania mu lokalu mieszkalnego, nie będzie mogła zostać udzielona. W konsekwencji niezasadne były pozostałe zarzuty skarżącego powołujące się na wskazane w skardze przepisy art. 6, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 69 Konstytucji RP. Zasada praworządności (art. 6 k.p.a.); zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.); zasada informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasada udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym przez władze publiczne (art. 69 Konstytucji RP) - nie oznacza, że organ wbrew przepisom ma obowiązek przyznać świadczenie rodzinie osoby niepełnosprawnej (tu: pomoc w postaci przydziału lokalu mieszkalnego). W ocenie Sądu z akt nie wynika, żeby organy wprowadziły skarżącego w błąd. Konieczność zgromadzenia niezbędnej dokumentacji i poniesione przez skarżącego koszty tłumaczenia dołączanych do wniosku dokumentów nie mogą być podstawą do żądania uchylenia przez sąd administracyjny wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, negatywnego dla skarżącego. Zgodnie bowiem z powołanym w skardze art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jeżeli więc przepis prawa uniemożliwiał wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego dla skarżącego, a tak było w tej sprawie, to niezasadne było żądanie jego uchylenia. W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259).