III SA/Kr 1227/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewody z dnia 25 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 25 września 2017 r., nr Wojewoda, działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257), na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2017.1065), w związku z art. 1 oraz art. 3 ustawy z 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U.2016.1940), zwanej dalej ustawą zmieniającą, po rozpatrzeniu odwołania L. M. (dalej: skarżący) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta, przez Zastępcę Dyrektora Grodzkiego Urzędu Pracy, z dnia [...] 2017 r., znak: [...], odmawiającej skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnymi faktycznym: W dniu 14 stycznia 2016 r., skarżący zarejestrował się w Grodzkim Urzędzie Pracy. Na podstawie przedłożonych dokumentów, w tym zaświadczenia z dnia 22 grudnia 2015 r., o okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ stwierdził, że skarżący spełnia warunki do uznania go za osobę bezrobotną, jednak nie spełnia warunków do przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych (decyzja z [...] 2016 r., nr. [...]). W dniu 21 lipca 2017 r., skarżący złożył wniosek o przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych w oparciu o zmienione przepisy ustawy dotyczące osób pobierających świadczenie opiekuńcze, w związku ze sprawowaniem przez niego opieki nad matką od 1 listopada 2013 roku do 14 grudnia 2015 roku. Decyzją z [...] 2017 r., znak: [...], organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy od dnia 21 lipca 2017 r. W odwołaniu skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i zwrócił się z pytaniem czy w jego przypadku nie istnieją żadne klauzule lub przepisy intertemporalne na podstawie których należałaby mu się jakaś rekompensata. Decyzją z dnia 25 września 2017 r., nr Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 4 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r. wskazał, że decydującą rolę w kwestii przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, spełnia dzień rejestracji i przepisy obowiązujące w tym dniu. Na ten dzień bada się czy dana osoba spełniła warunki do nabycia zasiłku. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu rejestracji. Zdaniem organu odwoławczego, z art. 71 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r., w przepisie tym brak było zapisów wprost odnoszących się do osób rejestrujących się po okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Uprawnienia zasiłkowe takich osób badano więc w oparciu o zapis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne podlegałoby zaliczeniu tylko wówczas, gdy byłyby opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, a podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Na dzień rejestracji brak było innych przepisów umożliwiających przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z kolei na podstawie art. 1 ustawy zmieniającej, do art. 71 ust. 2 ustawy został dodany pkt 9 i zgodnie z jego brzmieniem, obecnie do 365 dni uprawniających do zasiłku zalicza się również okresy: " 9) pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana". Wojewoda podkreślił, że zmiana ustawy obowiązuje dopiero od 1 stycznia 2017 r., co wynika wprost z zapisu art. 3 ustawy zmieniającej, co oznacza, że mają one zastosowanie wyłącznie do osób. które zarejestrowały się po tej dacie. Brak przepisów przejściowych regulujących sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych, rejestrujących się w urzędzie pracy do dnia 31 grudnia 2016 r., uniemożliwia przyznanie zasiłku dla bezrobotnych osobom, które rejestrowały się przed tą datą. Przepisy ustawy zostały tak sformułowane, że nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od zawartych w nich zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania zasiłku bezrobotnemu ze względu na jego sytuację życiową lub materialną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący stwierdził, że nie zamierza kwestionować przepisów prawnych, które były podstawą wydania decyzji, jednak czuje się skrzywdzony, gdyż pomimo posiadania bardzo długiego stażu pracy i złego stanu zdrowia, nie przysługują mu obecnie żadne świadczenia. Z tych względów wniósł o "zrekompensowanie mu tego i uwzględnienie orzeczeń zapadłych w podobnych sprawach" W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369) zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U.2017.1065), dalej: ustawa o promocji zatrudnienia. Przesłanki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych określa art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis ten taksatywnie wymienia okresy pracy oraz inne okresy zaliczane do okresu uprawniającego do zasiłku. Zasadą jest, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 (które nie ma w niniejszej sprawie znaczenia), jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych, oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania legitymował się okresem co najmniej 365 dni uprawniających do otrzymania świadczenia, łącznie, między innymi dni uznawanych za równoznaczne z zatrudnieniem. Stosownie zaś do obowiązującej od dnia 1 stycznia 2017 r. regulacji zawartej w art. 71 ust. 2 pkt 9 tej ustawy o promocji zatrudnienia, do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, od których zależy uprawnienie do zasiłku, zalicza się również okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Nadto, w myśl art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. W przedmiotowej sprawie Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że odmowa przyznania skarżącemu prawa do zasiłku spowodowana była faktem, iż regulacja prawna, dotycząca wprowadzenia nowego okresu podlegającego zaliczeniu do okresu uprawniającego do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, tj. pobierania zasiłku opiekuńczego, weszła w życie 1 stycznia 2017 r. (art. 1 i 3 ustawy z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych Dz.U.2016.1940), a zatem obejmuje tylko te osoby bezrobotne, które dokonały rejestracji w urzędzie pracy i ubiegały się o zasiłek dla bezrobotnych po dniu 1 stycznia 2017 r. Niesporne, że skarżący zarejestrował się w Grodzkim Urzędzie Pracy w dniu 14 stycznia 2016 r. i decyzją z tej samej daty uznano go za osobę bezrobotną oraz odmówiono przyznania prawa do zasiłku. Po nowelizacji art. 71 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, skarżący w dniu 21 lipca 2017 r., wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku w związku ze śmiercią matki pozostającej pod jego opieką i pobierania w przeszłości z tego tytułu świadczenia opiekuńczego. Zatem okres 18 miesięcy (z art. 71 ust. 2 pkt 9 tej ustawy o promocji zatrudnienia) bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania się skarżącego we właściwym powiatowym urzędzie pracy (14 stycznia 2016 r.), to okres od dnia 13 lipca 2014 r. do dnia 13 stycznia 2016 r. Aby uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych skarżący w tym okresie powinien przez co najmniej 365 dni pobierać zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad matką. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie powołany wyżej art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia. Niewątpliwie skarżący, w okresie posiadania statusu bezrobotnego udokumentował okres uprawniający do zasiłku, ponieważ przedstawił dokumenty potwierdzające okres pobierania zasiłku opiekuńczego od dnia 1 listopada 2013 r. do 14 grudnia 2015 r., tj. przez okres 368 dni, (w okresie od 1 listopada 2013 r. do 14 grudnia 2015 r.,) jak również wykazał, że utrata prawa do zasiłku spowodowana była śmiercią matki. Skoro zatem skarżący posiada wymagany okres 365 dni uprawniający do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego, czego organ nie neguje, zasiłek dla bezrobotnego powinien zostać skarżącemu przyznany w oparciu o art. 71 ust. 6 w zw. z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia. Okoliczność, że rejestracja skarżącego nastąpiła w okresie, kiedy nie obowiązywał jeszcze art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia nie ma w ocenie sądu żadnego znaczenia, skoro przyznanie zasiłku dla bezrobotnego w oparciu o zapis art. 71 ust. 6 następuje od dnia udokumentowania tego prawa, czyli już po wejściu w życie nowelizacji z dnia 6 października 2016 r. (Dz.U.2016.1940). W dniu rejestracji w Grodzkim Urzędzie Pracy tj. 14 stycznia 2016 r. skarżący nie mógł udokumentować okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego, gdyż ustawa o promocji zatrudnienia nie przewidywała możliwości zaliczenia do tego okresu, do okresu pobierania zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych. Skoro jednak nowelizacja tej ustawy weszła w życie w czasie, kiedy skarżący posiadał status osoby bezrobotnej, jak również udokumentowany przez niego w dniu 21 lipca 2017 r. okres pobierania zasiłku opiekuńczego uprawniał go do otrzymania zasiłku dla bezrobotnego, to organ winien zastosować w tym przypadku art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia. Rozważając czy art. 71 ust. 2 pkt 9, który obowiązuje od 1 stycznia 2017 r. może uzasadniać przyznanie zasiłku po tej dacie osobie, która zarejestrowała się w urzędzie pracy przed tą datą, należało mieć na uwadze, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których prawo do zasiłku przysługuje od daty późniejszej aniżeli dzień zarejestrowania w urzędzie pracy. Mianowicie przepisy art. 71 ust. 1 i ust. 2, na które powołują się organy stanowią, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy, natomiast art. 71 ust. 6, stanowi, że w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. Skoro zatem istnieje przepis stanowiący podstawę przyznania zasiłku dla bezrobotnych od daty późniejszej aniżeli dzień zarejestrowania, to zdaniem Sądu, nie ma przeszkód, aby przepis ten znalazł zastosowania per analogiam w sytuacji gdy bezrobotny po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy, występuje o przyznanie zasiłku na podstawie przepisu obowiązującego w dacie wystąpienia z tym wnioskiem, mimo że przepis ten nie obowiązywał w dacie rejestracji. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 września 1995 r. (sygn. akt III CZP 119/95, OSNC 1995 nr 12, poz. 180), "analogia legis stanowi jedną z technicznych metod wykładni prawa sensu largo. Zachodzi ona wówczas, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia ma być stan faktyczny nieprzewidziany w ustawie, lecz zawierający elementy podobne do innego stanu faktycznego, uregulowanego ustawą. W takich wypadkach mamy prawo zastosować ustawę do podobnego stanu faktycznego zgodnie z zasadą ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio". Także w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się stosowanie per analogiam rozwiązań normatywnych innych niż mające wprost zastosowanie do określonego zdarzenia (analogia legis), zwłaszcza w sytuacji gdy w ten sposób uniknąć można naruszenia konstytucyjnych zasad sprawiedliwości czy też równości, a nadto jest to racjonalne ze względów ekonomicznych i społecznych (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II FSK 462/14 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 449/17). W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia odmowa przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych skarżącemu, który przez wiele lat, w tym w okresie 18 miesięcy poprzedzających moment rejestracji, sprawował opiekę nad zmarłą osobą. Wobec wprowadzenia do porządku prawnego przepisu umożliwiającego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobom, które sprawowały taką opiekę, niezastosowanie go wobec skarżącego naruszałoby konstytucyjne zasady sprawiedliwości i równości. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ będzie obowiązany powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.