III SA/Kr 1229/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie niewykonania wyroku w sprawie III SA/Kr 1353/06 skargę oddala Sygn. akt III SA/Kr 1229/09 POSTANOWIENIE Dnia 16 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. S. na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie niewykonania wyroku w sprawie III SA/Kr 1353/06 postanawia: odrzucić skargę W. S. i D. S. dnia 3.11.2009 r. wnieśli z powołaniem na przepis art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nazwaną "wnioskiem" skargę na niewykonanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. (sygn. III SA/Kr 1353/06) z wnioskiem o nałożenie grzywny w celu przymuszenia wykonania wyroku. Uzasadniając skargę wskazano, iż powyższym wyrokiem stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] 2006 r. Starosty i postanowienia Wójta Gminy z [...] 2005 r. Zdaniem skarżących stwierdzenie nieważności winno spowodować powrót do stanu pierwotnego, czyli powrót do działki ewid. Nr 80 użytkowanej jako droga do zabudowań mieszkalno-gospodarczych J. S. – zmarłego męża skarżącej. Według ewidencji gruntów część tej działki oznaczona Nr 80/2 stanowi własność Skarbu Państwa, a część oznaczona Nr 80/1 jest własnością uczestników małż. M. i T. K., którzy z niewiadomych skarżącym przyczyn stali się jej właścicielami na podstawie aktu własności ziemi. Skarżący podnosili, że mimo kierowanych pism "dłużnik" nie wykonał wyroku i nadal się od tego uchyla. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i opisując akty, których nieważność stwierdzono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2007 r. podniósł, że wobec stwierdzenia nieważności nie tylko decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako decyzji organu II instancji, ale także nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] 2006 r., organem właściwym do ponownego rozpatrzenia wniosku J. S. z dnia 20 lipca 2005 r. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 6 marca 1995 r. orzekającą o wprowadzeniu zmian w ewidencji co do działki Nr 80, stał się Starosta. Wskazano, że po wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r., akta postępowania administracyjnego wraz z wyrokiem WSA przekazano Staroście w dniu 8 listopada 2007 r., a Starosta decyzją z dnia [...] 2007 r. znak [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji z [...] 1995 r. Decyzja Starosty z [...] 2007 r. nie została zaskarżona odwołaniem. Organ wskazał, że wniesienie skargi na niewykonanie wyroku, skarżąca poprzedziła wnioskiem z dnia 26 stycznia 2009 r. o wykonanie wyroku na które udzielono odpowiedzi pismem z 27.02.2009 r. ([...]). Z akt sprawy III SA/Kr 1353/06 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wynika, że; Rozpoznając skargę J. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. III SA/Kr 1353/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2006 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji – Starosty – a nadto nieważność postanowienia Wójta Gminy z [...] 2005 r. znak [...]. Wyrok Sądu uprawomocnił się bez zaskarżenia dnia 18 września 2007 r. co stwierdzono dnia 9 października 2007 r., a dnia 24.10.2007 r. akta sprawy administracyjnej wraz z wyrokiem i jego uzasadnieniem doręczono Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Z uzasadnienia wyroku WSA wynikają następujące ustalenia przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia: Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] 1995 r. znak [...] orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów wsi B gm. A zmiany konfiguracji, powierzchni i oznaczenia działki ewidencyjnej Nr 80 na działki ewid. 80/1 i 80/2. Podstawę decyzji z [...] 1995 r., stanowiło ustalenie, że oznaczona jako droga działka ewid. Nr 80, odpowiada w jej części oznaczonej jako działka ewid. 80/2 parceli kat. 81/7 objętej księgą wieczystą [...] i stanowi własność M. i T. K., natomiast działka 80/1 odpowiada parcelom gruntowym stanowiącym własność Skarbu Państwa. Decyzją tą usunięto niezgodność polegającą na objęciu jedną działką ewidencyjną dwóch różnych przedmiotów prawa własności. J. S. podaniem z dnia 20 lipca 2005 r., przekazanym według właściwości Staroście Powiatowemu postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2005 r., wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i 148 kpa. Starosta – po wznowieniu postępowania "zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z 9.11.2005 r.", decyzją z dnia [...] 2006 r. orzekł o odmowie uchylenia – po wznowieniu postępowania – decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 6 marca 1995 r. Wydanie tej decyzji poprzedziło też postanowienie Wójta Gminy z [...] 2005 r. Nr [...], którym z powołaniem na art. 106 kpa Wójt odmówił "przejęcia przez Gminę we władanie drogi oznaczonej jako działka ewid. 80/2 nie mającej charakteru drogi publicznej". Rozpatrując odwołanie J. S. od tej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2006 r. Rozpatrując skargę J. S. na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym wyżej wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1353/06 stwierdził nieważność: 1. zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2006 r., 2. poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] 2006 r., a nadto: 3. postanowienia Wójta Gminy z [...] 2005 r. Za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji opisanych w punktach ad1 i ad2 przyjął Sąd zawartą art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłankę nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do postanowienia opisanego w pkt ad3 podstawę stwierdzenia nieważności stanowił również przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa ale w postaci wydania aktu bez podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Starosty i organu II instancji polegało na całkowitym pominięciu fazy poprzedzającej wydanie opartego na przepisie art. 149 § 1 kpa postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania (a w istocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia) lub opartej na przepisie art. 149 § 3 decyzji odmawiającej wznowienia postępowania wobec braku podmiotowych lub przedmiotowych przesłanek warunkujących wznowienie postępowania. Z akt sądowych (sygn. III SA/Kr 1353/06) wynika dalej, że zastępowany przed sądem przez zawodowego pełnomocnika J. S. zmarł już po uprawomocnieniu się wyroku, w dniu 31 stycznia 2008 r. (k. 67 akt sąd.) oraz że jego następcami prawnymi, co stwierdzono postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 2 czerwca 2008 r. sygn. [...] (załącznik do pisma W. S. z 2.06.2009 r.), są wdowa W. S. oraz czworo dzieci a w tym syn D. S. Z przedstawionych akt postępowania administracyjnego [...] nowy symbol [...] wynika, że dnia [...] 2007 r. Starosta z powołaniem na przepis 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego wydał decyzję Nr [...], którą odmówił wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] 1995 r. znak [...] orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów wsi B co do działki ewid. Nr 80. Decyzja ta wraz z pouczeniem o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia odwołania została doręczona J. S. w dniu 19 grudnia 2007 r. (k. 123-128 akt admin.). W aktach tego postępowania (k. 138) znajduje się także postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2009 r. [...], którym na podstawie art. 65 w zw. z art. 123 kpa przekazano Staroście według właściwości wniosek W. S. z dnia 11 marca 2009 r. o wznowienie postępowania zakończonego "prawomocną" decyzją Starosty z dnia [...] 2007 r. znak [...]. W przedstawionych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego aktach tego organu Nr [...] znajduje się (k.8) wniosek podpisany przez W. S. a skierowany do tego organu o wykonanie wyroku WSA w Krakowie z 13 czerwca 2007 r., oraz udzielona na ten wniosek odpowiedź z 27.02.2009 r. (k.9). Skargę D. S. z powodu niedopuszczalności wywołanej niewyczerpaniem przed jej wniesieniem trybu przewidzianego art. 154 § 1 ppsa odrzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny wydanym na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. postanowieniem. Rozpoznając skargę W. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), kryterium kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa ppsa – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot sprawy stanowi oparte na przepisie art. 154 § 1 ppsa żądanie skarżącej W. S. jako następcy prawnego J. S. nałożenia na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego grzywny z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. III SA/Kr 1353/06. Niewykonania tego wyroku upatruje skarżąca w nieprzywróceniu w ewidencji gruntów stanu sprzed wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego decyzji z dnia [...] 1995 r., na podstawie której w miejsce działki ewid. 80, w ewidencji wprowadzono działki ewid. 80/1 i 80/2. Jest to w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania oczekiwanie nie znajdujące oparcia w przepisach prawa, gdyż wykracza poza granice sprawy oznaczone zarzutem skargi i treścią wyroku, zdaniem skarżącej, który nie jest wykonany. Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia grzywny temu organowi. Hipotezą przepisu art. 154 § 1 ppsa objęte są więc dwie postaci bezczynności organu po wyroku sądu uwzględniającym skargę, których rodzaj zależny jest od przedmiotu sprawy i charakteru rozstrzygnięcia zawartego w wyroku, którego niewykonanie ma stanowić podstawę nałożenia grzywny. Zgodnie z art. 149 ppsa, w sprawie w której przedmiotem jest zarzut bezczynności organu, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W odniesieniu do wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, jego niewykonanie w rozumieniu art. 154 § 1 ppsa, dające podstawę do nałożenia na organ grzywny, polega na dalszej bezczynności organu w załatwieniu sprawy mimo upływu terminu wyznaczonego wyrokiem Sądu. Inaczej natomiast przedstawia się forma bezczynności organu w sytuacji gdy przedmiotem sprawy był zaskarżony akt np. decyzja, a uwzględniający skargę wyrok uchylił ten akt (np. decyzję) lub stwierdził nieważność tego aktu (np. decyzji) lub czynności. W tej sytuacji bezczynność organu – po wyroku uchylającym akt (decyzję) – polega braku kontynuacji postępowania administracyjnego w celu jego zakończenia decyzją. Zarzut bezczynności adresowany względem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organu II instancji dotyczy tej drugiej sytuacji, na co wskazują okoliczności sprawy. Przypomnieć należy, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – dalej WINGiK - , której nieważność stwierdzono wyrokiem WSA z 13.06.2007 r., zapadła w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w z dnia 6 marca 1995 r. wprowadzającą zmiany w ewidencji gruntów. To postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania inicjował wniosek J. S. z dnia 20 lipca 2005 r. Stwierdzenie wyrokiem WSA z 13 czerwca 2007 r. nieważności decyzji WINGiK z [...] 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty z dnia [...] 2006 r. spowodowało, iż z chwilą uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W następstwie wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. nadal aktualne stało się zatem postępowanie zainicjowane podaniem J. S. z dnia 20 lipca 2005 r. o wznowienie postępowania (a właściwie o wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia) zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 6 marca 1995 r. Całkowicie nie znajduje oparcia w przepisach prawa, stanowisko skarżącej, która treść rozstrzygnięcia zawartą w sentencji WSA z 13.06.2007 r., równoważy z powrotem do stanu pierwotnego tj. stanu sprzed decyzji z 6 marca 1995 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. nie dotyczył decyzji z 6 marca 1995 r. i nie pozbawiał jej waloru decyzji ostatecznej. Skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w wykonaniu wyroku WSA z 13.06.2007 r., skarżąca wniosła w dniu 3 listopada 2009 r. z pominięciem organu, któremu bezczynność zarzucano. Skargę tę przekazano następnie organowi, który ją zwrócił wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Tymczasem, po uprawomocnieniu się wyroku WSA z 13 czerwca 2007 r., co nastąpiło dnia 18 września 2007 r., akta sprawy administracyjnej zwrócono organowi II instancji 24 października 2007 r., a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 8 listopada 2007 r. zwrócił te akta Staroście jako organowi właściwemu w I instancji do ponownego rozpoznania wniosku J. S. z dnia 20 lipca 2005 r. Z akt sprawy wynika, iż Starosta rozpatrując ten wniosek wydał kolejną decyzję z dnia [...] 2007 r. Nr [...], która stała się ostateczna, a którą odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 6 marca 1995 r. O wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją toczy się z wniosku skarżącej W. S. odrębne postępowanie przed organem I instancji. Okoliczności sprawy nie wskazują zatem na jakąkolwiek bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezji iKartografii po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. po stwierdzeniu nieważności decyzji tego organu jako organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji Starosty w sprawie o wznowienie postępowania. Jako organ II instancji w tej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego mógłby podejmować czynności dopiero w postępowaniu odwoławczym, do którego nie doszło gdyż decyzja Starosty z [...] 2007 r. stała się ostateczna wobec upływu terminu do jej zaskarżenia odwołaniem. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie postanowienia z 16.11.2010 r. W. S. i D. S. złożyli w dniu 3.11.2009 r. z powołaniem na przepis art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na niewykonanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. III SA/Kr 1353/06 z wnioskiem o wymierzenie grzywny temu Organowi. Z przedstawionych przy odpowiedzi na skargę przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego akt postępowania administracyjnego nr [...] przed tym organem wynika, że tylko skarżąca W. S. wniesienie skargi poprzedziła datowanym na 26 stycznia "2008 r." (k 7-8 akt) z daty wpływu 26 stycznia 2009 r. wnioskiem do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, o wykonanie powyższego wyroku, którym rozpoznając sprawę ze skargi J. S. (zmarłego po wydaniu wyroku, którego następcami prawnymi są wdowa – W. S. i dzieci w tym m.in. syn D. S.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2006 r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a nadto postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2005 r. znak [...]. Na wniosek ten Organ udzielił skarżącej W. S. odpowiedzi pismem z 27.02.2009 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga D. S. uległa odrzuceniu z powodu niedopuszczalności. Zgodnie z przepisem art. 154 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powyższa regulacja wskazuje, że wniesienie skargi na niewykonanie wyroku przez organ musi być poprzedzone wezwaniem tego organu o wykonanie wyroku. Ogólną regułę dopuszczalności wniesienia jakiejkolwiek skargi do sądu administracyjnego określa przepis art. 52 § 1 ppsa stanowiąc, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przepis art. 154 § 1 in fine jako przepis szczególny, w odniesieniu do skargi na niewykonanie wyroku warunkuje dopuszczalność wniesienia takiej skargi uprzednim pisemnym wezwaniem organu właściwego – tj. tego, któremu stawiany jest zarzut niewykonania wyroku – do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Regulacja ta oznacza, że jeżeli przed wniesieniem skargi strona nie wezwała organu do wykonania wyroku, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.