III SA/Kr 123/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego P. M. Kancelaria Radcy Prawnego K ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2018 r., znak: [...] odmówił K. H. przyznania "świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust 1 pkt 4 w związku z opieką nad matką" K. H. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na K. H. ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do jej matki K. H. Z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką K. H. nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Organ podał, że matka wnioskodawczyni K. H. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe i z orzeczenia tego wynika, że niepełnosprawność ta istnieje od maja 2008 r., a więc powstała w wieku 57 lat. Organ powołując się na treść art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych zaznaczył, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, a w związku z tym w przedmiotowej sprawie świadczenie pielęgnacyjne K. H. w związku z opieką nad matką K. H. nie przysługuje. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. H., która zarzuciła, że nie jest dopuszczalne różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, co potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt K 38/ 13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 listopada 2018 r., nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne organu I instancji. Jako bezsporny organ wskazał obowiązek alimentacyjny odwołującej się K. H. w stosunku do matki K. H. Organ odwoławczy podkreślił, że niepełnosprawność w stopniu znacznym u K. H. powstała w maju 2008 r., tj. w chwili, gdy K. H. była w wieku 57 lat. W związku z powyższym, wobec brzmienia art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako bezsporne Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w wymienionym wyżej przepisie art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji organ w pełni podzielił rozstrzygnięcie organu I instancji. Niezależnie od powyższego, organ II instancji przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) i podniósł, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niekonstytucyjności kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie usunął tego przepisu z ustawy, a w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że wyrok w powyższej kwestii nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jak i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po ukończeniu 18 (25) lat. SKO wskazało ponadto, że od 1 stycznia 2013 r. ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548 z późn. zm.) zostały zmienione m.in. przesłanki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (tj. art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Podniesiono, że charakterystycznym elementem nowej konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego było wprowadzenie przez ustawodawcę kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki jako warunku ubiegania się o to świadczenie, którego to kryterium K. H. w przedmiotowym stanie faktycznym nie wypełniła, a co z kolei skutkuje odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Kolegium, przepisy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, a to oznacza, że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia wszystkich zawartych w nim ku temu przesłanek. Oznacza to, że organ administracji nie ma możliwości wyboru spośród kilku równoprawnych rozwiązań. Jeżeli strona spełnia przesłanki ustawowe, to organ musi świadczenie przyznać, a jeżeli strona nie spełnia tych przesłanek, to organ zobligowany jest do wydania decyzji negatywnej. Zdaniem Kolegium, przy ustalonym stanie faktycznym przyznanie wnioskowanego świadczenia byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Kolegium zaznaczyło, że istnieją wyroki sądów administracyjnych, powołujące się na powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zawierające stanowisko, które sprowadza się do "kwestionowania konstytucyjności przepisu ustawy różnicującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od wieku, w którym powstała niepełnosprawność", jednakże w ocenie Kolegium w sytuacji jasnej i nie budzącej wątpliwości treści przepisu prawa materialnego brak jest podstaw do orzekania przez organ administracyjny contra legem. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę wniosła K. H. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że decyzja Kolegium jest dla niej krzywdząca. Skarżąca zaznaczyła, że opiekuje się chorą matką o znacznym stopniu niepełnosprawności, a otrzymywane przez nią zasiłki są niskie i nie wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Skarżąca wskazała nadto na korzystne dla niej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2763/17 wydanym w analogicznej sprawie, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opiekun osoby niepełnosprawnej ma prawo do zamiany zasiłku dla opiekuna na świadczenie pieniężne dla opiekuna osoby, której niepełnosprawność powstała po 18 lub 25 roku życia. Skarżąca zaznaczyła, że każdy obywatel jest równy wobec prawa, a zatem skoro w analogicznych sprawach sądy administracyjne wydają orzeczenia uchylające decyzje organów administracji to i w przedmiotowej sprawie takie właśnie rozstrzygnięcie powinno zapaść. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi K. H. Pismem z dnia 15 maja 2019 r., pełnomocnik skarżącej stwierdził, że zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powinny zostać uchylone z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W piśmie wskazano, że organ obu instancji niezasadnie odmówiły skarżącej K. H. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego argumentując, że niepełnosprawność jej matki K. H. powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Dalej powołano się na orzeczenia zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych, z których wynika, iż brak jest podstaw prawnych dla dokonania przez organy administracyjne wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzącej do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepis ten nadal w niezmienionym kształcie, stanowi materialnoprawną podstawę wydawanych rozstrzygnięć. Zaznaczono, że nie znajduje żadnego uzasadnienia przyjęcie przez organy administracyjne, iż wyrok Trybunatu Konstytucyjnego ustalający niekonstytucyjność normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma wpływu na prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego i nie rzutuje na jej sytuację prawna w tym zakresie. Wskazano również, że Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Podkreślono, że zgodnie z dominującym poglądem doktryny sądy związane są sentencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a nie jego uzasadnieniem. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że Sąd jest związany stwierdzeniem niekonstytucyjności art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga K. H. jest w pełni uzasadniona. Poza sporem pozostaje to, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowił podstawę do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawną matką, pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, ogłoszonego w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r., w dalszym ciągu stanowi: "Art. 17. 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia." Zdaniem Sądu, treść tego przepisu stoi w oczywistej sprzeczności z treścią wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13: "1. Art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji." Sąd orzekający podkreśla, że nie mają racji organy administracyjne obu instancji wskazując na to, że wyroki sądów administracyjnych powołujące się na stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności konkretnej normy prawnej (a taką jest w niniejszej sprawie "różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności") są obowiązujące tylko i wyłącznie w konkretnej, indywidualnej sprawie, albowiem ustawą zasadniczą, obowiązującą wszystkie organy państwa polskiego i wszystkich obywateli jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 188 pkt 1 i art. 190 jednoznacznie stanowi: "Art. 188. Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach: 1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją," "Art. 190. 1. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. 2. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". 3. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. 4. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania." Przytoczona treść Konstytucji RP jednoznacznie zobowiązuje więc organy administracyjne do bezwzględnego stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w tym wypadku bezwzględnego stosowania przytoczonego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, obowiązującego od dnia 23 października 2014 r. Sąd podkreśla, że zgodnie z przytoczoną treścią Konstytucji RP, obowiązek stosowania dotyczy orzeczenia TK w rozumieniu rozstrzygnięcia, czyli sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nie uzasadnienia tego orzeczenia. Sąd orzekający stwierdza, iż podziela w pełni jednoznaczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego związane z treścią wyroku i uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 zawarte w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., I OSK 1079/17 (opubl. LEX nr 2426244): "1. Sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. 2. Wskazanie przez ustrojodawcę w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP na wzruszanie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP powoduje, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. 3. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny." Dla organów administracyjnych istotnym jest to, że: - po pierwsze: nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie było i nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej na podstawie literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem z uwagi na wejście w życie od dnia 23 października 2014 r. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności; - po drugie: uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go, a jedynie zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Sąd orzekający stwierdza, iż podziela w pełni także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w orzeczeniu – wyrok z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1600/16 (opubl. LEX nr 2376723): "Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. może być stosowany, lecz z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki." Z powyższego wynika więc, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje K. H., która z uwagi na opiekę nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką K. H. nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie można odmówić skarżącej K. H. prawa do tego świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że niepełnosprawność jej matki K. H. powstała później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Tak więc oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organy dokonają z pominięciem tego kryterium. Sąd zwraca uwagę organom na treść art. 153 p.p.s.a: "Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia." Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną wyżej wykładnię przepisów i uznając, że wszystkie pozostałe okoliczności są wystarczające do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznają to świadczenie skarżącej począwszy od daty złożonego wniosku. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł – jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznając - z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej radcy prawnemu P. M. kwotę 240 zł, wynikającą z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68), podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług – jak w pkt II wyroku.