III SA/Kr 1230/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A J. K. Spółka jawna w D na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A J. K. Spółka jawna w D kwotę 1095 (tysiąc dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 sierpnia 2018 r. po rozpoznaniu odwołania A J. K. Sp. j. od decyzji wydanej przez Z-ca Dyr. Zarządu Dróg Wojewódzkich z upoważnienia Zarządu Województwa orzekającej o: 1. nakazie przywrócenia przez A J. K. Sp. j. pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy o treści: "A J.J. K...." z pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]; 2. wymierzeniu A J. K. Sp. j. kary pieniężnej 20 485,90 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [....] na ode. nr 070 w km 1+597 str. lewa w m. D powierzchnią reklamową dwustronną o treści: "A J.J. K....", za okres od 22 grudnia 2017r. do 8 lutego 2018 r.; działając na podstawie art. 20, art. 36, art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 4 pkt l Uchwały nr XV/183/08 Sejmiku Województwa z dnia 28.01.2008 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich Województwa na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochrona dróg utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu 22 grudnia 2017 r. podczas wizji lokalnej stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronną tablicę reklamową o wymiarach 1,95 m x 6,70 m (powierzchnia całkowita: 26,13 m2) o treści: "A J. J. K..." (droga wojewódzka nr [...] na ode. nr 070 w km 1+597 str. lewa w m. D) bez zezwolenia zarządcy drogi co udokumentowano m.in. fotografiami oraz protokołem. Dokonano pomiarów zarówno reklamy jak i samego pasa drogowego. Szerokość pasa drogowego mierzona od krawędzi jezdni wynosi 7,45 m natomiast reklama umieszczona została w odległości 2,9 m od krawędzi jezdni. Powyższe dane ustalone zostały podczas oględzin w dniu 8 lutego 2018 r. i zostały ujęte w protokole sporządzonym przy udziale geodety. Potwierdzają one, że przedmiotowa reklama w całości została umieszczona w pasie drogowym drogi woj. nr [...]. Dokonano wyliczeń opłaty za zajęcie pasa drogowego za w/w okres. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka. Zaskarżonej decyzji zarzucono m.in. sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; naruszenie art. 6, art. 107 Kpa; art. 7 i art. 77 Kpa; art. 75, art. 78, art. 85, art. 86 Kpa; art. 10 Kpa; art. 80 i 81 Kpa; oraz art. 20, art. 21, art. 36, art. 40 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, iż umieszczenie przedmiotowej reklamy dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi, a przede wszystkim że przedmiotowa tablica znajduje się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], kwestionując pomiary która zdaniem odwołujących zostały wykonane przez osobę nie mających stosownych uprawnień geodety. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wskazało, że art. 36 ustawy o drogach publicznych (zwanej dalej "ustawą") stanowi, iż w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust. 2 zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania, drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Natomiast art. 40 ust. 3 ustawy przewiduje, iż za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Sposób obliczania opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym reklam określa art. 40 ust. 6 ustawy, zgodnie, z którym ustala się ją jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W myśl art. 40 ust. 12 ustawy, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z powyższymi zasadami. Przepisy ustawy precyzuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, zawierające elementy wniosku oraz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych Uchwałą nr XV/183/08 z dnia 28.01.2008 r. Sejmik Województwa ustalił wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich. Z powołanych powyżej przez Kolegium przepisów ustawy wynika, iż przesłanką do wszczęcia postępowania w powyższym zakresie jest w pierwszej kolejności to, aby działka, na której zlokalizowano obiekt, wchodziła w obręb pasa drogowego. Pasem drogowym jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Należy przy tym zaznaczyć, iż zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym powinno zostać wykazane ponad wszelką wątpliwość, a organy administracyjne stwierdzając ten fakt mogą korzystać z różnego rodzaju środków dowodowych. W orzecznictwie podkreśla się zgodnie, iż w sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego niezbędne jest dołączenie do akt sprawy dokumentacji kartograficznej, aby graficzne przedstawienie usytuowania obiektu powinno być przedstawione w takiej formie, aby było czytelne i zrozumiałe dla organu, strony, dla sądu oraz każdej osoby nieposiadającej specjalistycznej wiedzy z zakresu geodezji i kartografii, budownictwa i architektury. Dowód na okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia ma zawierać dane odnoszące się do linii granicznych pasa drogowego, granic obiektu, które pozwoli stwierdzić jego kolizję z pasem drogowym. Kolegium wskazało, iż organ przedłożył do akt mapę, w której zaznaczono granicę pasa drogowego oraz położenie przedmiotowej reklamy. W czasie wizji lokalnej 22 grudnia 2017 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronną tablicę reklamową o wymiarach 1,95 m x 6,70 m o treści: "A J. J. K...." zamieszczonej na drodze wojewódzkiej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Na dołączonych zdjęciach (protokoły z dni: 22.12.2017 r., 10.01.2017 r., 8.02.2018 r.) widnieje zamieszczona reklama wraz ze wskazaniem jej faktycznej powierzchni jaką zajmuje. Podczas wizji lokalnej w dniu 8 lutego 2018 r. obecny był przedstawiciel Strony – J. K., który odmówił podpisania dokumentu (nie wyjaśniając przyczyn odmowy). Wbrew twierdzeniem Strony oględziny te zdaniem Kolegium zostały przeprowadzone profesjonalnie, w obecności specjalisty ds. geodezyjnych A. Z. Z dołączonych do akt sprawy map - zdaniem Kolegium - wynika w sposób niepodważalny, iż w przedmiotowej sprawie, obiekt umieszczony przez stronę skarżącą znajduje się w pasie drogowym i stanowi reklamę - w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Kolegium dokonało weryfikacji wysokości kary ustalonej na mocy zaskarżonej decyzji i stwierdziło, iż została ona wymierzona w sposób prawidłowy. Kwota 20485,90 zł stanowi iloczyn ilości 49 dni, powierzchni 26,13 m2, określonej stawki oraz dziesięciokrotność wynikającej z art. 40 ust. 12 ustawy. Na powyższą decyzję organu II instancji Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono m.in. naruszenie: art. 6 Kpa; art. 107 §1 i 3 Kpa;. art. 7 i art. 77 Kpa; art. 85 Kpa; art. 75, art. 78 i art. 86 Kpa, art. 10 Kpa i art. 80 i 81 Kpa, oraz art. 20, art. 21, art. 36, art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie: 1) że umieszczenie przedmiotowej reklamy dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) że tablica należy do skarżącej; 3) że reklama umieszczona jest w pasie drogi wojewódzkiej nr [...]. W konkluzji skargi Spółka wniosła o uchylenie obu decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów sąd stwierdził, że narusza ona prawo. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest kara za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (ust. 1), zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (ust. 2 pkt 3). Natomiast podstawę prawną orzeczenia o karze za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stanowi unormowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu 22 grudnia 2017 r. podczas wizji lokalnej stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronną tablicę reklamową o wymiarach 1,95 m x 6,70 m (powierzchnia całkowita: 26,13 m2) o treści: "A J. J. K...." (droga wojewódzka nr [...] na ode. nr 070 w km 1+597 str. lewa w m. D) bez zezwolenia zarządcy drogi co udokumentowano m.in. fotografiami oraz stosownym protokołem. Wskazano, że dokonano szczegółowych pomiarów zarówno reklamy jak i samego pasa drogowego. Podkreślono, iż szerokość pasa drogowego mierzona od krawędzi jezdni wynosi 7,45 m natomiast reklama umieszczona jest w odległości 2,9 m od krawędzi jezdni. Powyższe dane ustalone zostały podczas oględzin w dniu 8 lutego 2018 r. i zostały ujęte w protokole sporządzonym przy udziale geodety. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniem Strony oględziny te zostały przeprowadzone w obecności specjalisty ds. geodezyjnych A. Z., a zatem osobę o stosownych uprawnieniach geodezyjnych. W tym punkcie skarżący zakwestionował uprawnienia geodezyjne A. Z., co okazało się faktem. A. Z. nie ma takich uprawnień, mimo ze na to wskazywało zajmowane przez niego stanowisko. Sąd ustalił ten fakt z urzędu. W tych okolicznościach sprawy skoro skarżąca spółka podnosi, iż reklama stacji znajduje się poza pasem drogowym i dodatkowo na rozprawie stwierdzono, że ta reklama w tym miejscu znajduje się od 1995 r. to okoliczność ta wymaga stosownego wnikliwego wyjaśnienia. Istotnie ma rację Kolegium, że w aktach sprawy znajdują się mapy z tym wyjątkiem, że przedmiotowy obiekt naniósł specjalista ds. geodezyjnych A. Z., którego kompetencje zakwestionowała skarżąca spółka już na etapie postępowania administracyjnego. Zatem jest to istotna wątpliwość, mającą zasadnicze znaczenie w sprawie. W tych okolicznościach należało więc wyjaśnić podnoszony zarzut w oparciu o pomiary geodety posiadającego potwierdzoną urzędowo wiedzę praktyczną i teoretyczną, aby stwierdzić w sposób niepodważalny, iż w przedmiotowej sprawie, obiekt znajduje się w pasie drogowym albo poza pasem drogowym, jak to sugeruje strona skarżąca i stanowi reklamę - w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z unormowaną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosownie do tej zasady, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy K.p.a. Przy tym stosowanie przez organ zasady wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienie żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z pełnego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Artykuł 77 § 1 K.p.a. obliguje zatem organ administracji publicznej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.), w którym organ ma obowiązek wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Za taki materiał należy uznać mapkę, która nie jest sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia geodezyjne. Dodatkowo wyjaśnić należy, że ewentualna nieświadomość faktu, iż miejsce ustawienia reklamy jest pasem drogowym drogi nie zwalnia z odpowiedzialności za popełniony delikt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 957/68, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 80/14). Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym przepisów dotyczących gromadzenia i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego – art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. są zatem słuszne. Ustalenia faktyczne, nawet dokonane w obecności strony postępowania, która nie wniosła do organu stosownych zastrzeżeń, nie tworzą fikcji pozwalającej uznać, iż odzwierciedlają rzeczywisty stan rzeczy, skoro strona później je kwestionuje. Organy nie zebrały w sposób wyczerpujący właściwych dowodów. Przeprowadzona ocenę jest przedwczesna, będzie możliwa dopiero po zgromadzeniu stosownych dowodów odnośnie do miejsca usytuowania reklamy. Niepoparty dowodami podniesiony na etapie odwołania zarzut odnoszącego się do błędnego ustalenia pasa drogowego zajętego pod przedmiotową reklamę, nie stoi w sprzeczności ze sformułowaną na gruncie art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej do której przestrzegania zobligowane są również organy orzekające w II instancji, jak i zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) - gwarantującą prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Zasada ta przejawiać powinna się nie tylko w zbadaniu przez organ odwoławczy legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia organu ale i w dokonaniu przez ten organ samodzielnych, pełnych ustaleń faktycznych w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wobec stwierdzenie naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 Kpa) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a Wysokość zasądzonego zwrotu kosztów postępowania obejmuje uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 615 zł oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika 480 zł.