III SA/Kr 1234/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2007 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15września 2006r. Nr: [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. Nr : [...] a także decyzję z dnia [...]sierpnia 2006r. Nr: [...] wyroku z dnia 31 lipca 2007r. Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2006r. Starosta [...] pozbawił P. S. statusu bezrobotnego oraz prawa do stypendium. W uzasadnieniu wskazano jedynie, że nastąpiło to z tego powodu, że P. S. przerwał z własnej winy przygotowanie zawodowe w miejscu pracy. W odwołaniu o d tych decyzji P. S. podał, ze nie porzucił pracy, tylko przez kilka dni był chory, na co przedłożył stosowne zaświadczenie lekarskie. Uważa za krzywdzące, że przyczyny losowe (choroba) spowodowały utratą świadczeń. Decyzją z dnia 15 września 2006r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] o pozbawieniu P. S. z dniem [...] lipca 2006r. statusu bezrobotnego oraz o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] o utracie przez P. S. z dniem [...] lipca 2006r. prawa do stypendium. Jako podstawę prawną wskazano art. 33 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji powołano się na znajdujące się w aktach notatki służbowe z dnia [...] lipca 2006r. z których wynika, że P. S. spożywał w miejscu pracy alkohol. Z tego powodu postanowiono stosownie do powołanych w podstawie prawnej przepisów o pozbawieniu go statusu bezrobotnego i o utracie stypendium. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że przyczyną wydania takiej treści decyzji nie jest zły stan zdrowia w dniach [...] –[...] .07.2006r. potwierdzony zaświadczeniem lekarskim, lecz właśnie zakłócanie porządku spowodowane spożywaniem alkoholu. W skardze na tę decyzję P. S. podnosi zarzuty dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego kwestionując fakt spożywania przez niego alkoholu w miejscu pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko precyzując jedynie, że utrata przez P. S. świadczeń "w ocenie organu odwoławczego (...) nie nastąpiła ze względu na zły stan zdrowia (...) lecz spożywania alkoholu na terenie zakładu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności a więc zgodności z obowiązującym prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. Analizując akta przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzające je decyzje organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obydwie decyzje organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji, wydane bowiem zostały bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czym naruszono art. 7, 75 i nast. kpa, w szczególności brak w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia kwestii pierwszoplanowej, a więc faktu spożywania przez P. S. alkoholu na terenie zakładu pracy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego szczegółowo regulują zasady przeprowadzania postępowania dowodowego, w niniejszej sprawie jednak te zasady nie zostały przez organ prawidłowo zastosowane. Należy też podkreślić, że obydwie decyzje ograniczając się do jednozdaniowego, bardzo ogólnego i lakonicznego uzasadnienia, rażąco naruszają art. 107 §3 kpa. Organ I instancji nie wskazał bowiem faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodów odmówił wiarygodności i mocy oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodów odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te uzasadnienia decyzji organu I instancji były na tyle ogólne, że strona w ogóle nie wiedziała, jaki był faktyczny powód pozbawienia jej świadczeń, w uzasadnieniach mowa była bowiem ogólnie o "przerwaniu z własnej winy przygotowania zawodowego". Poprzez tak ogólne sformułowanie uzasadnienia strona została całkowicie pozbawiona realnej możliwości odwołania. Wprawdzie formalnie to prawo do odwołania jej przysługiwało i strona z niego skorzystała, niemniej jednak w odwołaniu nie odnosiła się do, jak się potem okazało rzeczywistych powodów pozbawienia jej świadczeń tj. faktu spożywania alkoholu, lecz skoncentrowała się na fakcie nieobecności w pracy, przedkładając zwolnienie lekarskie. Istotą jednej z fundamentalnych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym jest dwuinstancyjność tego postępowania, wyrażona w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, póz. 95). Tymczasem w niniejszej sprawie z powodu wadliwości decyzji organu I instancji strona faktycznie została pozbawiona możliwości zakwestionowania ustaleń poczynionych przez organ. Zarzuty te podniesione zostały przez stronę dopiero w skardze do sądu, po tym, jak z uzasadnienia decyzji organu II instancji strona dowiedziała się, jaki jest powód wydania wobec niej decyzji o pozbawieniu prawa do świadczeń. Organ II instancji utrzymując zaskarżone decyzje w mocy naruszył zatem zasadę dwuinstancyjności. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. W przedmiotowej sprawie doszło więc do naruszenia przepisów posterowania, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt l litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu zaskarżona decyzja oraz poprzedzające j ą decyzje organu I instancji musiały zostać uchylone. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Na marginesie Sąd zwraca też uwagę na fakt, że w praktyce powszechnie stosuje się zasadę rozstrzygania oddzielnych spraw administracyjnych w osobnych decyzjach. Orzeczenie przez organ II instancji łącznie w jednym dokumencie o dwóch różnych decyzjach jest wprawdzie formalnie poprawne, ale może spowodować problemy natury technicznej w przypadku, gdyby strona kwestionowała tylko część rozstrzygnięcia organu II instancji dotyczącą jednej z decyzji organu I instancji.