III SA/Kr 1239/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) SO (del.) Janusz Bociąga Protokolant Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności za rok 2007 skargę oddala. W dniu 13 kwietnia 2008 roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek skarżącego J. F. o przyznanie płatności do gruntów rolnych (dalej oznaczonej jako płatność OB) na rok 2007, a w tym o jednolitą płatność obszarową (dalej oznaczoną jako płatność JPO). Wniosek skarżącego dotyczył pięciu działek rolnych (A o powierzchni 1,70 ha, B – 3,15 ha, C – 5,26 ha, D – 0,95 ha, E – 2,15 ha) położonych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] (działka rolna A), [...] (B), [...] (C), [...] (D), znajdujących się w powiecie średzkim, gminie M, obrębie ewidencyjnym G nr [...] oraz na działce ewidencyjnej nr [...] znajdującej się w powiecie w, gminie K, obręb B. Wnioskodawca zadeklarował łącznie 12,90 ha do płatności JPO. W dniu 11 października 2011 roku skarżący złożył korektę do swojego wniosku, w ramach której zmniejszył powierzchnię zadeklarowaną w ramach działki rolnej A do poziomu 1,39 ha i działki E do poziomu 2,01 ha. W dniu 10 stycznia 2008 roku została przeprowadzona kontrola w gospodarstwie skarżącego. Jej wynik wskazywał, że skarżący zadeklarował do płatności na 2007 rok tereny, które nie mogą być w ogóle deklarowane do płatności do gruntów rolnych. Dotyczyło to obszarów działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (działka rolna A). Stan tych działek stwierdzony podczas kontroli wykonanej w gospodarstwie strony wskazywał, że nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 roku (w protokole oznaczono je kodem DR10 - działki trwale wykluczane z płatności obszarowych). W związku z powyższym całą powierzchnię wymienionych działek rolnych potraktowano również jako zawyżenie powierzchni uprawnionej do w/w płatności na 2008 rok. W przypadku działek rolnych C, D, B oraz E zostały one ocenione jako nieużytek (kod DR18). Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2008 roku odmówiono skarżącemu przyznania płatności OB oraz nałożono na niego sankcję w postaci potrącania kwoty 3.889,87 zł (w przypadku płatności JPO) z płatności, jakie zostałyby ewentualnie przyznane wymienionemu producentowi w trzech kolejnych latach kalendarzowych. Przyczyną tego było ustalenie, że powierzchnia uprawniona do płatności wyniosła 0,00 ha. Wszystkie grunty zostały ocenione jako nieużytkowane rolniczo. Postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji OB za 2007 rok zostało zakończone decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2008 roku, którą utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W konsekwencji, wyrokiem tego Sądu z dnia 5 czerwca 2009 roku (sygn. akt I SA/Kr 1600/08) stwierdzono nieważność decyzji nr [...]. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji było ustalenie, że Dyrektor OR ARiMR rozpatrzył odwołanie strony od decyzji nr [...] pomimo uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. W dniu 16 września 2009 roku J. F. stawił się w OR ARiMR w związku z wniesionym odwołaniem dotyczącym decyzji za 2008 rok. Poinformował o rażących – jego zdaniem – błędach w kontroli wykonanej w jego gospodarstwie dnia 10 stycznia 2008 roku i wynikających z tego nieprawidłowych rozstrzygnięciach dotyczących jego spraw obszarowych za 2007 i 2008 rok. Przedłożył m.in. materiał zdjęciowy mający podważać ustalenia dokonane podczas kontroli. W związku z wątpliwościami dotyczącymi jakości kontroli organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2011 roku wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] 2008 r. Jednocześnie z uwagi na brak wystarczająco dokładnego i jednoznacznego udokumentowania sytuacji na działkach trwale wykluczonych z płatności obszarowych ([...] i [...] – oznaczonych kodem DR 10) Dyrektor OR ARiMR podjął działania mające na celu usunięcie trwałego wykluczenia. Działania te zakończyły się powodzeniem. Efektem ponownego postępowania wyjaśniającego organu I instancji była decyzja z dnia [...] 2011 r., nr [...], w której Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił uchylenia decyzji nr [...]. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że ewentualna nowa decyzja miałaby identyczne rozstrzygnięcie z dotychczas obowiązującym i to nawet przy uwzględnieniu, że kod DR10 został nałożony nieprawidłowo. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, decyzją z dnia 1 sierpnia 2011 roku, nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm – dalej "K.p.a.") w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz upoważnienie z dnia 23 marca 2009 roku znak [...]. W uzasadnieniu powołanej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że najważniejsze okoliczności faktyczne dla tej sprawy ustalono w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego metodą inspekcji terenowej, uzupełnionej wynikami kontroli administracyjnej, w toku której dane z wniosku o płatności zostały porównane między innymi z możliwie aktualnymi zdjęciami lotniczymi poszczególnych działek ewidencyjnych, danymi Ewidencji Gruntów i Budynków oraz dotychczas złożonymi wnioskami strony i innych producentów. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że powierzchnie uprawnione za 2007 roku do płatności JPO były mniejsze niż powierzchnie, które strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Zawyżenia powierzchni zadeklarowanych jako uprawnione do płatności JPO stwierdzono w przypadku wszystkich działek rolnych wskazanych przez J. F., co wynikało z wykrycia na ich terenie zadrzewień, zakrzaczeń, zachwaszczeń i terenów nieużytkowanych rolniczo. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał ponadto, iż stan działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (A) nie jest na tyle zaniedbany, aby stwierdzić, że ich całość nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 roku, co uzasadniałoby trwałe wykluczenie tych działek z płatności. Wykluczenie wymienionych działek z płatności nastąpiło jednak z uwagi na fakt, że żaden z obszarów użytkowanych rolniczo na ich terenie nie odznaczał się minimalną powierzchnią uprawniającą do ubiegania się o płatności obszarowe tj. nie mniejszą niż 0,1 ha, który to wymóg wynika z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Analogiczna sytuacja dotyczyła pozostałych działek rolnych wskazanych przez J. F. do płatności za 2007 rok. Szacowanie powierzchni uprawnionej do płatności na działkach ewidencyjnych [...] i [...] dokonane zostało na podstawie posiadanych przez ARiMR ortofotomap obszaru i oprogramowania geodezyjnego. W wyniku tego szacowania ustalono, że obszar uprawniony do płatności jest mniejszy niż 0,1 ha. Powyższy rezultat został potwierdzony analizą zdjęć dostępnych przy pomocy programu Google Earth, a zastrzeżenia strony dotyczące miejsc i kierunków wykonania zdjęć uznano za nieuzasadnione. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył skarżący zarzucając błędną interpretację wydanego przez WSA w Krakowie wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/KR 1600/08 z dnia 5 czerwca 2009 roku i brak kompetencji organów do jego podważania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie raportu kontroli nr [...] z dnia 10 stycznia 2008 roku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 - dalej jako "P.p.s.a.") lub stwierdzenia nieważności aktu (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę z tego punktu widzenia należy uznać, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 12 marca 2008 r. Zatem niniejsza sprawa - prowadzona w trybie nadzwyczajnym - sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2008 r., nr [...] w sprawie płatności do gruntów rolnych za rok 2007. Nadmienić należy, że wznowienie postępowania stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach prawa. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania, mające charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, które w drodze wyjątku i tylko w określonych sytuacjach dopuszczają możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie min. wtedy gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Natomiast zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że jako nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który wydał decyzję ostateczną skarżący powołał rażące błędy w kontroli wykonanej w jego gospodarstwie w dniu 10 stycznia 2008 r., które jego zdaniem doprowadziło do nieuprawnionego objęcia działki A kodem DR10. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że były to okoliczności istotne ponieważ ich potwierdzenie mogło doprowadzić do uchylenia decyzji ostatecznej. Podniesione przez skarżącego okoliczności w istocie doprowadziły do zmiany jego sytuacji poprzez usunięcie kodu DR 10 z działki A (dz. ew. nr [...] i [...]), co umożliwi mu ubieganie się o dotację względem tej działki w kolejnych latach, pod warunkiem utrzymywania jej w prawidłowej kulturze rolnej. Niemniej jednak okoliczności te nie mogły doprowadzić do wydania nowej decyzji, która w swej istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że stan działek ewid. nr [...] i [...] (dz. rolna A) nie jest na tyle zaniedbany, aby możliwe było stwierdzenie, że ich całość z pewnością nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Niewielkie części tych działek można było bowiem uznać za użytkowane rolniczo. W takiej sytuacji brak było powodu, aby zgodnie z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. (Dz. Urz. WE Nr L 270 z 21.10.2003, str. 1 z późn. zm.) trwale wykluczać te działki z płatności obszarowych. Jednak zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności stwierdzone odnośnie działki A spowodowały i tak wykluczenie całej jej powierzchni z wniosku strony. Przyczyną tego było ustalenie, że żaden z obszarów użytkowanych rolniczo na działkach ewid. nr [...] i [...] (tworzących działkę rolną A) nie odznaczał się minimalną powierzchnią uprawniającą do ubiegania się do nich o płatności obszarowe. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r, Nr 10, póz. 76 z pózn. zm.), działka rolna musi być zwartym obszarem gruntu rolnego o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Tymczasem pomiary powierzchni (dokonane przy pomocy analizy zdjęć lotniczych) analizowanych pod tym kątem - obejmujących zachodnią cz. działki [...], wsch. cz. dz. [...], obszary wokół zabudowań i dróg na działce [...] - wykluczyły, aby odznaczały się one powierzchnią większą niż 0,1 ha. Dotyczyło to w szczególności zaoranego obszaru w pd - zach. części działki ewid. Nr [...]. Konsekwencją wykluczenia w/w działki z wniosku strony było również potraktowanie całej zadeklarowanej do płatności jej powierzchni (tj. 1,70 ha), jako zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności w niniejszej sprawie. Analogiczna sytuacja (brak wykazania zwartych obszarów o min. 0,1 ha pow. użytkowanych rolniczo) dot. pozostałych działek rolnych zgłoszonych do płatności za 2007 r. Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji wydanej na skutek wszczęcia postępowania organ ponownie rozważył i uwzględnił wszystkie okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W efekcie podjętych działań ocena stanu działek przekładająca się na wielkość powierzchni uprawnionej do płatności, pozostała taka sama, za wyjątkiem tego, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] skarżący może deklarować do płatności w kolejnych latach. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że informacje uzyskane od strony, stanowiące podstawę wznowienia postępowania przez organ nie mogły doprowadzić do zmiany rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji z dnia [...] 2008 r. To sprawia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podkreślić jednak należy, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia zasad postępowania w zakresie wymogów określonych w art. 107 § K.p.a. dotyczących uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie to zostało sformułowane w sposób lakoniczny i ogólnikowy, zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Sąd stwierdza jednocześnie, że naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie została wypełniona dyspozycja normy określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Poza powyższym uchybieniem Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń w zakresie rzetelności prowadzonego przez organ postępowania, a także jego poprawności w kontekście faktu, że zaskarżona decyzja została wydana w skutek wznowienia postępowania. W konsekwencji wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.