III SA/Kr 1245/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Bernadeta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia 28 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków skargę oddala Decyzją z dnia 28 sierpnia 2006 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. L., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] orzekającą o odmowie wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie sprostowania granicy działki [...] z działką [...]. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) i rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. J. L. wnioskiem z dnia [...] września 2004 r. wystąpiła do Starosty Powiatu [...] o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów przez przywrócenie działce Nr [...] obrębu [...] konfiguracji w granicach uwidocznionych na mapie katastralnej. W dniu [...] czerwca 2005 r. Starosta [...] wszczął postępowanie "w celu wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie sprostowania granicy działki Nr [...] (obecnie [...]) własności J. L. z działką Nr [...]" określoną jako "droga powszechnego korzystania". Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Starosta [...] odmówił wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów w odniesieniu do przebiegu granicy działki [...] i [...]. Decyzję swoją Starosta [...] oparł na ustaleniu, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...].12.1999 r. sygn. akt [...] w przedmiocie zniesienia współwłasności, J. L. na wyłączną własność przyznano działkę [...] o pow. 0,5202 ha. Dla działki tej założona została [...].03.2002 r. księga wieczysta Nr [...]. Zmianę wynikającą z zawiadomienia Sądu o założeniu księgi wieczystej uwidoczniono w ewidencji gruntów. W dniu [...] marca 2006 r. przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat pomiarowy Nr [...] w przedmiocie podziału działki [...] na działki [...] i [...]. W oparciu o ten operat decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Burmistrza Miasta K. Nr [...] zatwierdzono podział działki [...] na działki [...] i [...], bez zmiany właściciela.. Zmiana wynikająca z tego podziału na w/w działki wprowadzona została do ewidencji. Powołując się na tę zmianę Starosta [...] uznał, że nie ma podstaw do "zmiany granicy działki Nr [...]". Zdaniem Starosty stan ewidencji gruntów odpowiada stanowi prawnemu wynikającemu z ksiąg wieczystych. W odwołaniu od tej decyzji J. L. podnosiła, że jest właścicielką działki [...], która powstała z podziału i zniesienia m.in. działek [...] i [...]. Działka [...] operatem Nr [...] z dnia [...].06.1997 r. została zniesiona do działki [...] i jej konfiguracja bez żadnych podstaw prawnych została zmieniona tj. część tej działki została włączona do drogi gminnej [...], a włączenie takie w tym operacie w sposób prawny nie było regulowane, gdyż on tylko dzielił i znosił przedmiotowe działki. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w oparciu o zebrany materiał dokonał ustaleń dalszych. Organ odwoławczy ustalił, że operatem nr [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].06.1997 r. działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w L. zostały zniesione do działki nr [...], która następnie podzieliła się na działki nr [....] i nr [...]. W protokole granicznym z dnia [...].05.1997 r., wchodzącym w skład w/w operatu strony postępowania, w tym J. L. oświadczyły, iż mapa ewidencji gruntów jest zgodna ze stanem granic na gruncie, a opisane w protokole granice uznają za prawnie obowiązujące. Szkic pomiarowy nr [...], który jest integralną częścią protokołu granicznego uwidacznia, że działka nr [...] od strony północno-zachodniej graniczy z działką nr [...]. Powołanym już wyżej postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1999 r. sygn. akt [...] zatwierdzono powyższy podział działki nr [...] zgodnie z operatem nr [...], sporządzonym przez geodetę uprawnionego J. W., w granicach przedstawionych na mapie projektu podziału, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].06.1997 r. i stanowiącej integralną część tego orzeczenia. Przytaczając treść przepisu art. 365 § 1 kod. postęp. cywilnego, w myśl którego prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i samorządowe, organ odwoławczy zajął stanowisko, że postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1999 r. sygn. akt [...] stworzyło nowy stan prawny, co do powstałych z podziału działki [...] działek [...] (objętej KW [...]) i działki [...] (objętej KW [...]), a stan ewidencji gruntów odpowiada temu stanowi prawnemu. Wskazując na § 44 powołanego Rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, podkreślono, że przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operaty pomiarowe Nr [...] z [...].06.1997 r. i Nr [...] z [...].13.2006 r., stanowią materiały źródłowe, które łącznie ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych stanowią podstawę wpisów w ewidencji gruntów. Przywołując przepis art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podkreślono, że J. L. nie przedłożyła orzeczenia sądu lub decyzji oraz dokumentacji uzasadniającej zmianę konfiguracji granicy działki na mapie ewidencji co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła J. L. z wnioskiem o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej z załączonych dokumentów i map jednoznacznie wynika, że popełniono błąd przy zniesieniu działek tj. błędnie i bez żadnych podstaw zmieniono konfigurację granic działki [...] (przed jej zniesieniem do działki [...]). Skarżąca podkreśliła, że domaga się sprostowania tego błędu geodezyjnego na mapie dotyczącej działki [...] – nowy numer [...]. Zdaniem skarżącej błąd polega na "zawężeniu kreski od strony dz. P. M., granica działki [...] winna być zamknięta w północno-wschodniej części działki drogą [...]". Podnosiła, że protokół graniczny nie był sporządzony w jej obecności. Na rozprawie przed Sądem, skarżąca wyjaśniła, że podziału działki [...] w 2006 r. na działki [...] i [...] dokonano na jej wniosek i od decyzji zatwierdzającej podział nie składała odwołania, i powstałe z podziału działki stanowią jej własność. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, na treść protokołu granicznego z 15 maja 1997 r. zawierającą podpisane m.in. przez skarżącą oświadczenie, że mapa ewidencji jest zgodna ze stanem na gruncie, oraz że opisane granice uznaje za prawnie obowiązujące. Podkreślono, że ze szkicu stanowiącego integralną część protokołu granicznego wynika, że działka [...] "od strony północno-zachodniej" graniczy z działką [...] i podtrzymano ustalenia, oraz stanowisko prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że kontrolę tę sądy sprawują pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem dowodzi, iż nie zawiera ona uchybień dających podstawę do uwzględnienia skargi. Sprawując – wywołaną skargą- kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle zarzutów skargi niezbędne jest przybliżenie przepisów regulujących istotę postępowania w zakresie ewidencji gruntów i budynków, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) – dalej ustawa – istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta (art. 22 ust. 1). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt. 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy – w odniesieniu do gruntów – dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt. 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt. 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map – rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 § 1 ustawy). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 434) – dalej Rozporządzenie. Z przepisów rozdziału 3 Rozporządzenia (§ 44 in) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt. 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust. 1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Nie jest więc "aktualizowaniem" stan wcześniejszy, niż wynikający z aktualnie obowiązującego stanu prawnego. Zgłoszone zatem przez skarżącą żądanie "przywrócenia konfiguracji działki Nr [...]", trafnie ulokował organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jako żądanie wprowadzenia zmiany przedmiotowej – w części kartograficznej, przez zmianę na mapie opisu działki [...] i przywrócenie jej konfiguracji oznaczonej na mapie katastralnej. Zgodne z prawem jest stanowisko organu, że obecny stan ewidencji gruntów co do opisu nieruchomości odpowiada stanowi prawnemu wynikającemu z ksiąg wieczystych, natomiast nie została wykazana podstawa prawna, do wprowadzenia zmiany przez powrót do konfiguracji działki na mapie katastralnej. Organy ustaliły i znajduje to potwierdzenie w zebranych dokumentach, że jeszcze w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w W. w przedmiocie zniesienia z wniosku J. L. współwłasności m.in. działek [...] i [...], znana była – wskazywana przez geodetę J. W. – różnica przedstawienia wzajemnej konfiguracji działki [...] względem oznaczonej jako droga działki [...], na różnych dokumentach geodezyjnych. W toku postępowania przed Sądem Rejonowym w W. zakończonego prawomocnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 1999 r. sygn. akt [...], przyjęte zostało, że przedmiot zniesienia współwłasności, stanowi działka [...], po zniesieniu do niej m.in. działki [...], w takiej konfiguracji jak to przedstawia przyjęta do zasobu w dniu [...].06.1997 r. za Nr [...] sporządzona przez geodetę uprawnionego J. W. mapa projektu podziału działek wraz z wykazem zmian gruntowych. Nowopowstała tym opracowaniem działka [...] (z dawnej działki [...] i zniesienia do niej szeregu działek a m.in. dz. [...]), została podzielona tym orzeczeniem Sądu na działki [...] i [...], przy czym prawo własności pierwszej z tych działek przyznane zostało skarżącej. Istniejący w księdze wieczystej Nr [...] stan prawa własności J. L. względem działki [...] został odnotowany w rejestrze gruntów, a opis tej działki w aktach księgi wieczystej odpowiada temu opisowi jaki miała przed podziałem działki [...] w operacie [...]. Miały zatem organy podstawę do ustalenia, że stan ewidencji w części kartograficznej – co do konfiguracji działki [...] na mapie ewidencji – jest zgodny z materiałami źródłowymi i stanem prawnym. W toku postępowania ewidencyjnego, działka [...] na skutek innego postępowania wywołanego żądaniem skarżącej, przestała prawnie i geodezyjnie istnieć. W postępowaniu wszczętym bowiem na wniosek samej skarżącej decyzją ostateczną Burmistrza Miasta K. z dnia 16 maja 2006 r. zatwierdzono plan podziału tej działki na działki [...] i [...]. Wynikającą z tej decyzji zmianę wprowadzono do ewidencji gruntów. Żądanie zatem nadania działce [...] obecnie innej konfiguracji nie tylko, że stało się bezpodziałowe skoro w toku postępowania ewidencyjnego, z działki tej utworzono inne działki będące nadal własnością skarżącej, ale przede wszystkim od początku było bezpodstawne, zmierza ono bowiem do zmiany w drodze postępowania przed organami ewidencji opisu przedmiotu zniesienia współwłasności – działki [...] – co do którego już w 1999 r. zapadło prawomocne orzeczenie sądowe. Inaczej mówiąc, po otrzymaniu w drodze zniesienia współwłasności, prawa własności działki [...] opisanej w operacie przyjętym do zasobu za Nr [...], do którego nawiązuje orzeczenie Sądu powszechnego, skarżąca chce w postępowaniu ewidencyjnym uzyskać inny opis działki [...], przez zmianę jej konfiguracji, a w konsekwencji zmienić zakres zasięgu prawa własności. Zostało już wykazane, że konfiguracja działki [...] nie jest następstwem błędu organów ewidencji, lecz następstwem świadomego przyjęcia jej opisu w postępowaniu o zniesienie współwłasności, w którym powstała. Brak było zatem przesłanek do wprowadzenia zmian w ewidencji, przez usuwanie w ramach aktualizacji danych dostrzeżonych błędów geodezyjnych. Natomiast zgodnie z przepisem art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest stanowisko organów ewidencji, że ewentualne żądanie zmiany opisu działki [...], której odpowiednikiem są działki [...] i [...] musi być poparte ostateczną decyzją lub prawomocnym orzeczeniem sądu wydanym poza postępowaniem ewidencyjnym, a uzyskanym przed organami właściwymi do rozstrzygania sporów o zasięg prawa własności. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).