III SA/Kr 1245/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby skargę oddala. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 9 sierpnia 2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2013 r. Nr [...] o odmowie wypłacenia skarżącemu A. P. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w wymiarze 4 dni to jest za czas, w którym skarżący dokonywał rozliczenia z obowiązków służbowych w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego. Jako podstawa prawna decyzji wskazane zostały przepisy art. 114 ust. 1 pkt 2, 25 ust. 1, 33 ust. 1, 41 ust. 1 pkt 1, 113 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011r., Nr 11, poz. 1687 ze zm.), § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2002 r., Nr 151, poz. 1261), § 9 ust. 1 – 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz.U. z 2001r., Nr 131, poz. 1471) i § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia (Dz.U. z 2002 r., Nr 191, poz. 1598). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Na podstawie wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji rozkazu personalnego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] utrzymanego w mocy rozkazem Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2013 r. Nr [...] skarżący został zwolniony z dniem 15 lutego 2013 r. ze służby w Policji. Zwolnienie nastąpiło w związku z orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...] 2012 r. o całkowitej niezdolności skarżącego do służby. Rozkaz o zwolnieniu był wykonalny przed upływem terminu odwołania. W rozkazie zobowiązano skarżącego do rozliczenia się z zadań służbowych. W dniu 14 lutego 2013r. skarżący wniósł do Komendanta Miejskiego Policji o doliczenie do posiadanej liczby niewykorzystanych nadgodzin okresów należnych 48 godzin nadliczbowych za wykonywanie w czasie wolnym od służby czynności służbowych zleconych do realizacji zgodnie z ww. rozkazem. Dotyczyło to dni 4, 5, 12 i 14 lutego 2013r. Załączył do wniosku Kartę zwolnienia i delegację do Komendy Wojewódzkiej, z których wynika, że we wskazanych wyżej dniach 4, 5 i 14 luty dokonywał rozliczenia ze służby w komórkach organizacyjnych Policji a w dniu 12 lutego 2013 r. została mu wypisana delegacja Nr [...] do stawiennictwa w Komendzie Wojewódzkiej. Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] 2013 r. odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w wymiarze odpowiadającym 4 dniom tj. za dni 4, 5, 12, 14 lutego 2013 r., kiedy to skarżący dokonywał rozliczenia służby, w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego. Organ zakwalifikował żądanie skarżącego, jako zmierzające do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Cytując przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie, w szczególności organ zwrócił uwagę na art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stanowiący, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 oraz zwrócił uwagę na przepis art. 25 ust. 1, stanowiący o tym, że policjant, aby wykonywać czynności służbowe musi posiadać zdolność fizyczną i psychiczną. Według organu wniosek, jaki należy wyprowadzić z tych przepisów polega na tym, że uznanie czasu wykonywania czynności służbowych w dniu wolnym od służby za służbę ponadnormatywną może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy policjant pełni służbę. W sposób jednoznaczny wskazał, że czasowo lub trwale niezdolny do pełnienia służby policjant nie wykonuje obowiązków służbowych i nie pełni służby. Nie można przyjąć według organu, że jeżeli w czasie niezdolności do służby funkcjonariusz wykonywał pewne czynności, to czynności te były czynnościami służbowymi, nawet pomimo tego, że pośrednio wiązały się ze stosunkiem służbowym. W szczególności według organu nie będzie pełnieniem służby rozliczenie służby w związku ze zwolnieniem na mocy rozkazu personalnego, który jedynie wskazywał, że policjant jest zobowiązany do rozliczenia się z zadań służbowych (bez podania w sposób wiążący czasu i formy rozliczenia). Zasada ta jak zaznaczył organ, dotyczy zwłaszcza policjantów, którzy przed zwolnieniem posiadali ostateczne orzeczenie WKL o całkowitej niezdolności do służby i zostali na podstawie powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 r. zwolnieni od zadań służbowych przez swoich przełożonych. W sprawie nie budzi według organu wątpliwości, że skarżący w dniach 4, 5, 12, 14 lutego 2013 r. nie posiadał zdolności do służby, gdyż na podstawie orzeczeń komisji lekarskich został uznany za całkowicie niezdolnego do służby. Tym samym nie mógł pełnić w tych dniach służby i wykonywać czynności służbowych, za które przysługiwałby mu czas wolny od służby i w konsekwencji ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby. Organ zaznaczył, że wystawienie stronie całkowicie niezdolnej do służby polecenia wyjazdu służbowego nie wywołuje żadnego skutku pod względem przerwania tejże niezdolności, jak też nie powoduje zmiany ustaleń dokonanych przez komisje lekarskie. Z tego względu wystawienie delegacji w dniu 12 lutego 2013 r. było wyłącznie dobrą wolą przełożonego, który chciał spowodować, aby koszty rozliczenia ze służby nie obciążały finansowo osoby rozliczającej się. Organ uznał zatem, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby jest zasadna jedynie w sytuacji, kiedy policjant rozliczający się ze służby otrzymałby skuteczne polecenie udania się w swoim czasie wolnym od służby we wskazane miejsca w określonym czasie i tam realizowałby swoje obowiązki służbowe, przy czym w okresie tych czynności byłby w czynnej służbie, a więc byłby zdolnym do służby. Wyjaśniając dalej, organ wskazał, że osoba całkowicie niezdolna do służby, której stan zdrowia nie pozwala na osobiste działanie, a która do czasu rozwiązania stosunku służbowego jest zwolniona z zajęć służbowych, może przecież dokonać rozliczenia z zadań służbowych poprzez osobę upoważnioną lub też pełnomocnika. Organ uznał w następstwie tych rozważań, że skarżący nie pełnił służby w ponadnormatywnym czasie i nie należy mu się ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny w służbie. Odwołując się od ww. decyzji, A. P. zarzucił jej obrazę przepisów prawa materialnego art. 33 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wypełnienie obowiązku służbowego w postaci rozliczenia się z zadań służbowych nie jest pełnieniem służby, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż za wypełnienie tego obowiązku w czasie wolnym od pracy nie należy się wypłata ekwiwalentu pieniężnego w sytuacji, w której niemożliwe jest już udzielenie innego dnia wolnego w zamian za służbę pełnioną w dniu wolnym. Zarzucił również obrazę § 23 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r. poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że zwolnienie od zajęć służbowych nie jest równoznaczne z niepełnieniem służby, co skutkowało błędnym przyjęciem, że nie pełni służby we wskazanych dniach i nie należy się mu wypłata ekwiwalentu za pracę w dniach wolnych. W uzasadnieniu odwołania A. P. zwrócił uwagę, że dokonując rozliczenia z zadań służbowych w dniach 4, 5, 12 i 14 lutego 2013 r. wypełniał obowiązki służbowe nałożone przez przełożonego (w rozkazie personalnym z [...] 2013 r.) w czasie wolnym, stąd zasadnym było oddanie mu dnia wolnego, choć ze względu na specyfikę sytuacji, w której się znalazł należał się mu w istocie ekwiwalent pieniężny za pracę w dniach wolnych. Przedstawił wyliczenie ekwiwalentu. Z tego względu, że rozkład czasu służby jest dwunastogodzinny to pomnożył liczbę dni 4, otrzymując wynik 48. Przeliczył to na czas podstawowy 8 godzin otrzymując 6 dni pracy. Podzielił następnie zarobek brutto 5 085 zł przez 30 dni, otrzymując kwotę 169, 50 zł i następnie zaokrąglając tę kwotę do 170 zł. Po pomnożeniu tej kwoty przez liczbę 4 dni otrzymał kwotę żądanego ekwiwalentu 1020 zł. Skarżący wyjaśnił również, że § 23 ww. rozporządzenia należy tłumaczyć w ten sposób, że policjant jest zwolniony od zajęć służbowych a nie w ten sposób, że nie pełni w ogóle służby. Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu odwołania wydał opisaną na wstępie decyzje, w której podzielił w całej rozciągłości stanowisko organu pierwszej instancji. Zwrócił uwagę na administracyjny charakter służby w Policji, w której stosunek między policjantem a przełożonym wyznacza możliwość jednostronnego i władczego kształtowania sytuacji prawnej policjanta. Istotne dla rozstrzygnięcia według organu odwoławczego w sprawie jest to, że w chwili dokonywania przez skarżącego czynności rozliczania ze służby pozostawał on osobą całkowicie niezdolną do służby. Został on także zwolniony od zadań służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby. Za błędne uznał twierdzenie skarżącego, że wykonywanie w czasie niezdolności do służby czynności związanych z rozliczeniem w związku ze zwolnieniem ze służby, były czynnościami służbowymi, nawet uwzględniając fakt, że pośrednio wiązały się ze stosunkiem służbowym. Organ nie uznał za pełnienie służby końcowego rozliczenia w związku ze zwolnieniem na mocy rozkazu personalnego, który wskazywał jedynie, że policjant jest zobowiązany do rozliczenia się z zadań służbowych, nie podawał natomiast w sposób wiążący czasu i formy rozliczenia. Wskazał jednocześnie, że skarżący w czasie choroby mógł rozliczyć się z zadań służbowych poprzez osobę przez siebie upoważnioną lub swojego pełnomocnika. Organ wyjaśnił ponadto, że istnieje w prawie instytucja przedłużenia czasu służby na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 18 października 2001 r., który stanowi, że przedłużenie czasu służby następuje na polecenie kierownika komórki organizacyjnej, w której policjant pełni służbę i na podstawie § 9 ust. 6 stanowiącego z kolei, że przełożony właściwy w sprawach osobowych prowadzi ewidencję czasu służby policjantów. Przepisy te, jak zauważył organ, nie mogą mieć jednak zastosowania w sprawie skarżącego. Jego roszczenia ocenił, jako bezpodstawne i stwierdzenia tego nie może zmienić według organu okoliczność wystawienia skarżącemu delegacji służbowej, której cel i postawę należy tłumaczyć wyłącznie jako majątkową pomoc Policji w zwrocie poniesionych kosztów podroży do Komendy Wojewódzkiej. W skardze na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. P. zarzucił decyzji obrazę przepisu prawa materialnego art. 138 Kpa i 33 ust. 1 ustawy o Policji poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji opartej na błędnej interpretacji polegającej na uznaniu, że wypełnienie obowiązku służbowego w postaci rozliczenia się z zadań służbowych nie jest pełnieniem służby, co skutkowało błędnym przyjęciem, że za wypełnienie tego obowiązku w czasie wolnym od pracy należy się wypłata ekwiwalentu pieniężnego, w sytuacji, w której niemożliwe jest już udzielenie innego dnia wolnego w zamian za służbę pełnioną w dniu wolnym. Zarzucił również naruszenie przepisu art. 138 Kpa i § 23 rozporządzenia z 2002 r. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji opartej na błędnej interpretacji polegającej na uznaniu, że zwolnienie od zajęć służbowych jest równoznaczne z pełnieniem służby, co skutkowało błędnym przyjęciem, że nie pełnił służby w dniach 4, 5 i 14 lutego 2013r. i nie należy się mu ekwiwalent. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił w uzasadnieniu skargi, że obowiązek rozliczenia się ze służby został nałożony na niego przez przełożonego oraz jest obowiązkiem związanym z pełnieniem służby. Rozliczając się ze służby, zdając środki przymusu bezpośredniego, wyposażenie, umundurowanie oraz legitymację służbową i odznakę z numerem identyfikacyjnym – wykonywał polecenia przełożonego. Zaznaczył, że do dnia 15 lutego 2013 r. był jedynie zwolniony od zajęć służbowych, które należy rozumieć podobnie jak zwolnienie od służby celem konieczności osobistego sprawowania opieki nad małżonkiem czy rodzicami. Podane wyżej dni były jego dniami wolnymi od pracy. Odnosząc się do stwierdzenia organu, o tym, że rozkaz personalny z [...] 2013 r. wskazywał jedynie, że jest zobowiązany do rozliczenia ze służby, co nie jest wiążące, skarżący podniósł, że w rozkazie tym nałożony został na niego obowiązek dokonania rozliczenia ze służby, w terminie do dnia zwolnienia ze służby. Obowiązek ten stanowił jednocześnie polecenie służbowe. W związku z faktem, że dokonał rozliczenia osobiście, w dniach wolnych od służby, stąd zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, powinien był otrzymać w zamian za służbę pełnioną w dniu wolnym od służby, dzień wolny w innym dniu tygodnia. Z uwagi jednak na specyfikę stanu faktycznego, powodującą niemożność skorzystania z dni wolnych, uzasadnionym jest wypłacenie mu ekwiwalentu pieniężnego za pracę w dniach wolnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że skarżący z chwilą otrzymania przez przełożonego orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby w policji został zwolniony od zajęć służbowych, de facto przestał pełnić służbę w rozumieniu art. 33 ustawy o Policji to znaczy wykonywać obowiązki służbowe wynikające z jego zakresu zadań na zajmowanym stanowisku w obowiązującym go rozkładzie czasu służby, mimo, że nadal pozostawał w stosunku służbowym. Jak organ wyjaśnił, pełnienie służby i pozostawanie w stosunku służbowym to dwa różne aspekty służby, które w tym przypadku nie występowały łącznie. Pozostawanie w stosunku służbowym to aspekt formalny służby – wyznaczone jest datami przyjęcia i zwolnienia ze służby a jego treścią są prawa i obowiązki określone w ustawie, podczas gdy pełnienie służby to faktyczne wykonywanie zadań wyznaczonych zakresem obowiązków. Dokonując rozliczenia się z zadań służbowych w dniach 4, 5,12 i 14 lutego 2013 r. skarżący wykonywał czynności związane z zakończeniem stosunku służbowego, ale nie przekroczył normy, o której stanowi art. 33 ust. 2 ustawy o Policji. W związku z tym nie przysługiwał mu czas wolny za te dni, a tym samym nie przysługuje mu ekwiwalent pieniężny. Według organu skarżący błędnie pojmuje przepisy uznając, że przyznają one prawo do dnia wolnego w zamian za inny dzień wolny, w którym wykonywał obowiązki w całkowitym oderwaniu od obowiązującej normy czasu pełnienia służby. Jednocześnie według organu zwolnienie od zajęć służbowych z powodu trwałej niezdolności do służby w Policji nie może być rozumiane jako uprawnienie policjanta do dni wolnych, analogicznie jak za ponadnormatywny czas służby, ale wyłącznie jako obowiązek przełożonego odsunięcia od pełnienia służby osoby, która utraciła wymaganą zdolność. Za ten czas policjant, mimo niepełnienia służby, otrzymuje pełne uposażenie i nie ma żadnego uzasadnienia dla dodatkowego wynagrodzenia go za dopełnienie formalności, jaką jest rozliczenie się z obowiązków i otrzymanego wyposażenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji (postanowień) sąd bada czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga A. P. nie podlega uwzględnieniu. Orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy zakwalifikowały żądanie A. P. jako zmierzające do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Na gruncie przepisów regulujących prawa i obowiązki zwalnianego ze służby policjanta obowiązuje zasada wyrażona przepisem art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, że policjant zwalniany ze służby, z zastrzeżeniem ust. 2 – 4 otrzymuje (...) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 tej ustawy: w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1, natomiast zgodnie z ust. 2 zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Istotne zatem są dla realizacji uprawnienia ekwiwalentu pieniężnego dwa aspekty: pozostawanie przez policjanta w służbie oraz przekroczenie normy czasu pracy. Stan faktyczny, do którego odnosi się skarżący, i na podstawie którego wywodzi swoje uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego polegał na tym, że rozkazem personalny wydanym przez Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2013 r. Nr [...] został zwolniony z dniem 15 lutego 2013 r. ze służby w Policji. Zwolnienie nastąpiło w związku z orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...] 2012 r. o całkowitej niezdolności skarżącego do służby. Rozkaz był wykonalny przed upływem terminu do wniesienia odwołania i zawierał wskazanie do rozliczenia się z zadań służbowych w terminie do dnia zwolnienia ze służby. W ramach rozliczenia się ze służby skarżący w dniach 4, 5 i 14 lutego dokonywał rozliczenia w komórkach organizacyjnych Policji a w dniu 12 lutego stawił się w tym samym celu w Komendzie Wojewódzkiej Policji, na potrzebę czego otrzymał delegację. W przypadku policjanta zwalnianego ze służby z powodu trwałej niezdolności do służby, pozostawanie przez niego w służbie należy ściśle ujmować w kontekście niewykonywania przez niego zajęć służbowych, gdyż zgodnie z § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 września 2002 r. przełożony właściwy w sprawach osobowych po otrzymaniu orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby policjanta niezwłocznie zwalnia go od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby. Co prawda z akt sprawy nie wynika w jakiej dacie Komendant Miejski Policji otrzymał orzeczenie komisji lekarskiej o niezdolności skarżącego do służby, niemniej przyjąć należy, że nastąpiło to najpóźniej z dniem wydania rozkazu o zwolnieniu ze służby ([...] 2013 r.), z czego wynika, że w dacie tej skarżący nie mógł już wykonywać obowiązków służbowych, których wykonywanie zgodnie z zacytowanymi wyżej przepisami uprawniałoby do nabycia uprawnienia do czasu wolnego od służby względnie do ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby. Istotna jest też kwestia, by wykonywanie dodatkowych zajęć służbowych nastąpiło w ramach przekroczenia normy czasu pracy, które z natury rzeczy obowiązują wobec osób (policjantów) wykonujących obowiązki służbowe. Skarżący natomiast z dniem wydania rozkazu o zwolnieniu – [...] 2013 r. zaprzestał wykonywania obowiązków służbowych i nie pozostawał w żadnych ramach norm czasu pracy. Czynności, które wykonywał w związku z rozliczeniem zadań służbowych nie mogą w świetle powołanych przepisów prawa uzasadniać prawa do ekwiwalentu pieniężnego. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.