III SA/Kr 125/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2009 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), w związku z art. 2 ust.1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.) uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Organ I instancji - Wójt Gminy - decyzją z dnia [...] 2009 r., znak: [...], odmówił przyznania pomocy finansowej P. J. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano, między innymi, art. 104 k.p.a. oraz art. 4, art. 106 ust. 1 i ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu. Powołując się na art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak i na § 2 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 872 z późn. zm.) organ wskazał, że wydanie decyzji w sprawie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej musi być poprzedzone przeprowadzeniem, w miejscu zamieszkania strony, wywiadu środowiskowego. W związku z powyższym dniu 30 lipca 2009 r., pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania skarżącej, jednak skarżąca odmówiła udzielenia pracownikowi socjalnemu jakichkolwiek informacji i podpisania dokumentów, w tym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu 7 sierpnia 2009 r. pracownicy socjalni ponownie podjęli próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, lecz skarżąca, pomimo, że była w mieszkaniu, nie wpuściła pracowników socjalnych do domu, tym samym odmówiła przeprowadzenia wywiadu po raz drugi. Nie udało się, zatem ustalić sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Organ l instancji przytoczył treść art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz stwierdził, że o istocie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz o skutkach uniemożliwienia jego przeprowadzenia skarżąca była pouczona pismem z dnia 30 lipca 2009 r. Organ zaznaczył ponadto, że odmawiając udzielenia pomocy wziął pod uwagę również, że korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej jest prawem, a nie obowiązkiem obywatela, zatem nie może następować wbrew jego wyraźnemu sprzeciwowi. Odwołanie od tej decyzji wniosła P. J., podnosząc, że od roku dostaje pisma tej samej treści, które zawierają, jej zdaniem, kłamstwa i pomówienia, a to powoduje coraz gorsze jej traktowanie. Wskazała, że od ponad roku nie rozmawia z pracownikami socjalnymi. Rozpatrując to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w uzasadnieniu wydanej w dniu 4 grudnia 2009 r. decyzji wskazało, że po zapoznaniu się z aktami przedmiotowej sprawy i podniesionymi zarzutami postanowiło przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów, o czym poinformowało strony w postanowieniu z dnia [...] 2009 r. , znak; [...]. Wezwało, zatem Wójta Gminy do udzielenia wyjaśnień, czy P. J. występowała o wyłączenie pracownika OPS, czy też Kierownika OPS, od udziału w postępowaniu w sprawie przyznania jej pomocy społecznej oraz do przesłania dokumentów zgromadzonych w tych sprawach . Z uzyskanych przez organ informacji wynikało, że P. J. nie występowała do Wójta Gminny z wnioskiem o wyłączenie pracowników OPS, w tym Kierownika OPS, od udziału w postępowaniach dotyczących jej spraw. Organ zaznaczył, że przed wydaniem niniejszej decyzji skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał w pierwszej kolejności na regulację art. 102 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie, z którą świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Równocześnie organ zaznaczył, że ustawa nie precyzuje, w jakiej formie wniosek o przyznanie prawa pomocy ma być złożony, jednakże w art. 14 ustawa wskazuje, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ stwierdził następnie, że akta przedmiotowej sprawy nie zawierają, żadnej z form wniosku wskazanych we wskazanych przepisach prawa, pochodzącego od skarżącej. Do akt została załączona jedynie adnotacja zatytułowana "Protokół sporządzony z przeprowadzonej rozmowy w dniu 21 lipca 2009 r. z Panią Sekretarz Urzędu Gminy", z której wynika, że w dniu 21 lipca 2009 r. skarżąca w rozmowie telefonicznej prowadzonej z Sekretarz Gminy zgłosiła, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Następnie organ odwoławczy wskazał na regulację art. 61 § 1 oraz § 3 k.p.a. zaznaczając, że przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, a także normują inicjatywę do powstania danej treści stosunku materialno - prawnego. Kierownik OPS działający z upoważnienia Wójta Gminy, jest uprawniony na gruncie ustawy do wszczęcia z własnej inicjatywy postępowania w sprawie przyznania pomocy społecznej, ale tylko w formie skonkretyzowanego świadczenia z katalogu świadczeń wymienionych w art. 36 ustawy o pomocy społecznej. Wskazany przez organ l instancji, przedmiot zainicjowanego z urzędu postępowania cyt ."udzielenie pomocy finansowej" nie jest formą pomocy społecznej przewidzianą w art. 36 ustawy, a co za tym idzie ustawa nie stanowi materialnej podstawy do wydania decyzji w sprawie odmowy, czy też przyznania "pomocy finansowej". Zatem, bezprzedmiotowe jest postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie przyznania "pomocy finansowej", którego inicjatywa do wszczęcia z urzędu i przyznania tego świadczenia opierana jest przez organ l instancji na przepisach ustawy o pomocy społecznej, a przepisy tej ustawy nie przewidują takiego świadczenia. Ponadto skarżąca nie występuje z żądaniem przyznania świadczenia wskazanego przez organ. W ocenie organu w niniejszej zachodzi bezprzedmiotowość postępowania ponieważ brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy o przyznanie świadczenia finansowego na podstawie ustawy o pomocy społecznej . Skargę do sądu administracyjnego na tą decyzję wniosła P. J. podnosząc, że od 2005 r. zwraca się z prośbą do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o powstrzymanie oszczerstw i kłamstw pracowników opieki społecznej dotyczących jej osoby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga jest niezasadna. Z treści art. 102 ustawy o pomocy społecznej wynika, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Pomoc społeczna może być też udzielana z urzędu. Powyższe sposoby uruchomienia postępowania przed organami pomocy społecznej potwierdzają odpowiednio formy rozpoczęcia postępowania administracyjnego, uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, opierające się na zasadzie skargowości i oficjalności. Postępowanie w celu przyznania osobie ubiegającej się świadczeń z pomocy społecznej, jako postępowanie dotyczące interesu strony, zwykle uruchomione zostaje z inicjatywy strony. Do zaakceptowania jest pogląd, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie formułuje wymogów, jakim powinien odpowiadać wniosek o przyznanie pomocy, to w sytuacji, gdy strona ustnie zgłosiła żądanie, organ powinien stosownie do wymogów art. 67 § 2 pkt 1 k.p.a. sporządzić protokół z przyjęcia ustnego podania (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r., SA 2436/00, LEX, nr 79615). Niewątpliwie, bowiem wniosek powinien być złożony w formie podania, z którego by wynikało, jaka osoba i gdzie zamieszkała, domaga się określonej w nim formy pomocy. Analiza akt tej sprawy nie pozostawia wątpliwości, że w niniejszym przypadku skarżąca nie złożyła pisemnie wniosku o udzielenie jej określonej pomocy. Jak prawidłowo ustaliło, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jedynie telefonicznie zgłosiła, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Wprawdzie na k. 1 akt administracyjnych znajduje się sporządzony "protokół" z tej rozmowy, jednak nie można uznać, iż jest to protokół z przyjęcia ustnego podania, o którym mowa we wskazanym art. 67 § 2 pkt 1 k.p.a. Nie wiadomym jest, bowiem kto go sporządził, brak podpisu tej osoby, a co najistotniejsze dla tej sprawy, brak w jego treści określenia przyznania, jakiej formy pomocy domagała się od organu pomocy społecznej P. J. Trafnie, zatem argumentuje Kolegium, że choć organy pomocy społecznej mogą z urzędu prowadzić postępowanie w celu przyznania osobie pomocy, to jednak muszą one dotyczyć konkretnie wskazanego i przewidzianego przez ustawę świadczenia. W sytuacji, więc, gdy ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje świadczenia w postaci "pomocy finansowej", to brak jest podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia w tym przedmiocie postępowania, a co za tym idzie, do podejmowania zarówno decyzji pozytywnej jak i negatywnej, kończącej to postępowanie. Za prawidłowe uznać, zatem należało stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w okolicznościach tej sprawy bezprzedmiotowe było postępowanie prowadzone przed organem I instancji w celu przyznania skarżącej "pomocy finansowej." Przypomnieć należy, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje możliwość przyznania świadczeń, między innymi, w postaci zasiłków celowych, okresowych, specjalnych, czy też innych form pomocy, jak zasiłku i pomocy na usamodzielnienie się, pomocy dla rodzin zastępczych, czy też innych świadczeń o charakterze niepieniężnym. Organ prowadzący dane postępowanie nie może się, więc domyślać, jakiej formy pomocy domagała się wnioskodawczyni, co najwyżej w sytuacji, gdy komunikacja z tą osobą jest utrudniona z różnych względów, ma służyć pomocą i wyjaśnieniem, jaka forma pomocy w sytuacji danej osoby byłaby dla niej najkorzystniejszą i mogłaby być przez osobę wnioskującą zaakceptowana. Zgodę jednakże i ostateczną akceptację na przyznanie określonego świadczenia musi wyrazić sama strona. Rację ma, zatem Kolegium, że w tym stanie rzeczy należało uchylić decyzję organu I instancji, jako nieprawidłową, a postępowanie przed organem I instancji umorzyć z powodu zaistnienia przesłanek z art. 105 k.p.a. Zaszły, więc w pełni przesłanki, do skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji, przyznanych mu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest, zatem zgodna z prawem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.