III SA/Kr 1251/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Janusz Bociąga po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia [...] 2018 r. nr [...] Wójt Gminy C ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego działek położonych w miejscowości S, zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] 2018 r. nr [...], na kwotę 5.200 zł i zobowiązał właścicieli działek do poniesienia kosztów tego postępowania: 1) właściciela działek ewid. nr [...], [...] i [...] Gminę C - w kwocie 2.600 zł, 2) współwłaścicieli działki ewid. nr [...]: w 24/100 cz. M. i S. P., w 29/100 cz. M. i L. F., w 21/100 cz. E. S. J. i L. J., w 26/100 cz. A. i J. R. - w łącznej kwocie 313 zł, 3) współwłaścicieli działki [...]: w 23/100 cz. J. W., w 30/100 cz. R. i K. B., w 22/100 cz. E. i M. G., w 25/100 cz. P. i J. B. - w łącznej kwocie 157 zł, 4) właścicieli działki ewid. nr [...] K. i J. O. - w kwocie 563 zł, 5) właścicieli działki ewid. nr [...] G. i M. Ś. - w kwocie 470 zł, 6) właściciela działek ewid. nr [...] i [...] F. G. - w kwocie 470 zł 7) właściciela działki ewid. nr [...] J. G. - w kwocie 157 zł, 8) właściciela działki ewid. nr [...] A. J. - w kwocie 157 zł, 9) właściciela działki ewid. nr [...] J. L. - w kwocie 157 zł, 10) właścicieli działki ewid. nr [...] R. i A. J. - w kwocie 157 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku toczącego się postępowania rozgraniczeniowego upoważniony geodeta w dniu 6 września 2017 r., w obecności zainteresowanych stron, przeprowadził na gruncie rozprawę rozgraniczeniową, na której ustalono punkty graniczne działek ewid. nr [...], [...], [...] z działkami ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] na podstawie mapy ewidencji gruntów w skali 1:2880 km 6, szkiców polowych z operatów jednostkowych, danych katastru austriackiego ustalono punkty graniczne, natomiast punkty graniczne działki ewid. nr [...] od działki ewid. nr [...] ustalono na tzw. zgodne oświadczenie stron. Z czynności przeprowadzonego rozgraniczenia geodeta sporządził operat pomiarowy, przyjęty do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego nr [...] w dniu 15 grudnia 2017 r. Organ I Instancji stwierdził, że za wykonane czynności rozgraniczeniowe upoważniony geodeta mgr inż. B. W. wystawił fakturę nr [...] z dnia 18 grudnia 2017 r. obciążającą Gminą C kosztami rozgraniczenia w wysokości 5.200 zł, które obejmowały: koszty postępowania rozgraniczeniowego 4.700 zł oraz mapę uzupełniającą - zmiana konfiguracji działek 500 zł. Organ dodał, że w przedmiotowym postępowaniu oprócz kosztów wynagrodzenia geodety uprawnionego nie zaistniały żadne inne okoliczności powodujące powstanie kosztów, które winny zostać poniesione przez strony postępowania. W opinii organu I instancji, skoro przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w części dotyczącej prowadzenia postępowań w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie określają zasad podziału kosztów pomiędzy uczestników postępowania, to w tej sytuacji zastosowanie powinny znaleźć przepisy ogólne, dotyczące zasad prowadzenia postępowań administracyjnych. Organ I instancji przytoczył treść art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz powołał się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt l OPS 5/06, w której stwierdzono, że "organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". W związku z powyższym organ I instancji uznał, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (wynagrodzenie upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem. W zażaleniu na powyższe postanowienie Wójta Gminy C, F. G., właściciel działek ewid. nr [...] i [...], oświadczył, że nie może się zgodzić na obciążenie jego i innych mieszkańców kosztami rozgraniczenia - gdyż na tych terenach, żeby uznać je za gminne i przejąć od ODGW K, to - jako sołtys wraz z członkami Rady Sołeckiej i mieszkańcami osiedla W - najpierw w 2004 r. wykonali społecznie tzw. Plac Zabaw, a rok później, tj. w 2005 r. w podobny sposób zrobili ogrodzone boisko do piłki siatkowej. Żalący się stwierdził, że zarówno on jak i właściciele terenów sąsiadujących z działkami gminnymi ponieśli już straty, bo dekretem wywłaszczeń, za małe pieniądze zabrano im grunty, nie pytając się nikogo o zgodę. Zdaniem F. G., Urząd Gminy C miał i ma prawo rozgraniczać swoje tereny i skomunalizowane po ODGW i inne, ale na własny koszt, informując sąsiadów o rozgraniczeniu, a nie obciążając ich bezprawnie kosztami. Ponadto żalący się uważa, że najpierw powinna być decyzja o rozgraniczeniu i wówczas dopiero, po 14 dniach Gmina mogłaby wysłać postanowienie o naliczonych kosztach, tj. po 19 maja 2018 r., a nie tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 25 września 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 oraz art. 262 § 1 oraz art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy C z dnia [...] 2018 r. nr [...]. Kolegium wskazało, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. SKO stwierdziło, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 Kodeksu cywilnego, stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Organ II instancji podniósł, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości (w tym przypadku wszczętej z urzędu) właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc, zdaniem Kolegium, twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. W ocenie organu II instancji, na wskazanej podstawie można więc orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. o wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ w równych częściach strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. Mając powyższe na względzie Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości w częściach odpowiadających ich udziałowi w postępowaniu, a ustalony przez ten organ podział kosztów znajduje pełne uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa oraz w zebranym materiale dowodowym. Natomiast podniesione przez strony postępowania zarzuty nie znajdują, w ocenie SKO, uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest więc podmiotem działającym na "prywatne" zlecenie stron postępowania rozgraniczeniowego. Kolegium, powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazało, że skoro właściciele gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem) są stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło zatem, że nie jest uzasadnione twierdzenie, iż interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, w tym przypadku Gmina C oraz, że postępowanie toczy się tylko w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie. Twierdzenie takie pozostałoby bowiem w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, w przypadku kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na żądanie jednej ze stron należy uznać, że zostały one poniesione w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie nie bada celowości prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, ale skoro takowe zostało wszczęte i zakończyło się decyzją, która rozwiązała istniejący spór graniczny, to niewątpliwie było to działanie nie tylko w interesie Gminy C, ale także w interesie pozostałych właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Zdaniem SKO, nie jest również uzasadniony zarzut dotyczący przedwczesności wydania niniejszego postanowienia, gdyż moment wydania postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania administracyjnego nie zależy od uznania organu, czy też woli stron, lecz wynika wprost z ustawy. Stosownie bowiem do treści art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Z powyższym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się F. G. i pismem z dnia 31 października 2018 r. wniósł na nie skargę. Zdaniem skarżącego, w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec powyższego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia skoro w jego ocenie zostało ono wszczęte pochopnie, gdyż granice nie są sporne. Skarżący wyjaśnił, że nie wziął udziału w rozgraniczeniu w dniu 6 września 2017 r., ponieważ nie miał żadnego sporu o granice, zaś działania Wójta Gminy C były bezzasadne i pochopne. Zdaniem skarżącego, Wójt może rozgraniczać tereny gminne, ale na własny koszt. Poza tym tereny te były już wcześniej rozgraniczone i nie można obciążać nikogo kosztami po raz drugi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż wskazuje to skarżący, gdyż organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie naruszył obowiązujące przepisy postępowania. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy C orzekające o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Wójta Gminy C z dnia [...] 2018 r. nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości w miejscowości S. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a.: "Art. 262. § 1. Stronę obciążają te koszty postępowania, które: 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie." "Art. 264. § 1. Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia." Podnieść należy, że ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w drodze postanowienia, wydawanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Stronę obciążają te koszty, które wynikają albo z jej winy (art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo też zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.). W związku z tym podkreślić należy, że wprawdzie postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczonego oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia ma charakter wpadkowy, ale nie ulega wątpliwości, że stronami postępowania poprzedzającego jego wydanie powinny być wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego, skoro każda z tych stron potencjalnie może być obciążona tymi kosztami. W myśl bowiem art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei, z treści art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.) wynika, że stronami postępowania rozgraniczeniowego są właściciele nieruchomości podlegających rozgraniczeniu. W związku z tym za strony przedmiotowego postępowania niewątpliwie należy uznać wszystkich właścicieli oraz współwłaścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 2 k.p.a.). Wniesienie przez stronę zażalenia na postanowienie organu I instancji powoduje wszczęcie postępowania przed organem II instancji. Stosownie do treści art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a to oznacza, że ustawodawca nakazuje dwukrotne rozpoznanie sprawy administracyjnej, polegające na potrzebie dwukrotnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego w toku prowadzonego postępowania - przez organ I, a następnie w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez organ II instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Zakres postępowania przed organem II instancji jest taki sam jak przed organem I instancji, jako że organ ten rozpatruje i rozstrzyga tą samą sprawę administracyjną. Oznacza to, że stronami postępowania drugoinstancyjnego są te same osoby, które były stronami w postępowaniu przed organem I instancji. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie z dnia [...] 2018 r. nr [...] organu I instancji zostało doręczone wszystkim właścicielom i współwłaścicielom nieruchomości podlegających rozgraniczeniu na podstawie decyzji Wójta Gminy C z dnia [...] 2018 r. nr [...]. Zażalenie na to postanowienie złożył tylko skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło postępowanie drugoinstancyjne już tylko z udziałem skarżącego oraz Gminy C. Organ II instancji pozbawił zatem możliwości uczestniczenia w postępowaniu pozostałych właścicieli oraz współwłaścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu. Nie doręczono im również zaskarżonego postanowienia organu II instancji. Podkreślić należy, że wniesienie zażalenia tylko przez jedną ze stron postępowania nie pozbawia przymiotu strony w postępowaniu drugoinstancyjnym pozostałych osób biorących udział w postępowaniu przed organem I instancji. Zgodnie z zasadą związania wyrażoną w art. 153 p.p.s.a., stanowisko Sądu wraz z jego uzasadnieniem prawnym wiąże organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tym celu w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ II instancji zobowiązany będzie zapewnić udział w postępowaniu wszystkim jego stronom oraz doręczy im wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie odniósł się do podniesionych przez skarżącego zarzutów uznając, że byłoby to przedwczesne, gdyż stanowiłoby dokonanie oceny postępowania, które nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy przez organ II instancji. Równocześnie należy wyjaśnić, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie kwestii kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zatem ani organy administracji, ani tym bardziej sąd administracyjny kontrolujący zaskarżone postanowienie nie mogą zajmować się kwestiami dotyczącymi prawidłowości samego postępowania rozgraniczeniowego. Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – jak w sentencji.