III SA/Kr 126/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2012 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 3 grudnia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 127 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania Z. G. od pisma Wójta Gminy S. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach. Z. G. (dalej: skarżąca) występowała do Wójta Gminy S. z wnioskami w zakresie uporządkowania terenu po budowie kanalizacji sanitarno-burzowej w biegu drogi gminnej położonej na działce nr [....] w S. W piśmie z dnia 20 marca 2012 r. i poprzedzających je pismach, skarżąca zwracała się do organu o przywrócenie pierwotnego biegu i przejezdności tej drogi. Pismem z dnia [...] 2012 r. nr [...] Wójt Gminy S. poinformował skarżącą, że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące wniosku skarżącej o przywrócenie drogi. Organ stwierdził, że teren po wykonanej budowie kanalizacji sanitarnej, przebiegającej przez działkę skarżącej jest uporządkowany. Wyjaśnił również, że żądane przez skarżącą "nawiezienie i wysypanie drobnym kamieniem trasy przebiegu kanalizacji z uwagi na konfigurację i sposób użytkowania tego terenu" wydaje się niecelowe i nie ma związku z wykonywanymi pracami. Skarżąca złożyła w dniu 12 czerwca 2012 r. odwołanie od powyższego pisma (określonego przez skarżącą jako "decyzja Wójta Gminy S. o odmowie uporządkowania i przywrócenia przejezdności drogi), żądając uchylenia zawartego w nim rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie organu było oparte na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od ww. pisma Wójta Gminy S. Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie nie zostało podjęte żadne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, a tylko od takiego przysługuje stronie odwołanie. Oznacza to, że odwołanie skarżącej jest niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Przedmiotowe pismo Wójta Gminy S. jest bowiem czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją. Z tego względu organ odwoławczy nie jest uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy. Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. Z. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości, jak również o zwolnienie skarżącej od kosztów postępowania, a w razie ich poniesienia o zasądzenie ich zwrotu od organu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy ustalenia stanu faktycznego w sprawie w oparciu o zebrany materiał dowodowy, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi i w konsekwencji – błędnym rozstrzygnięciem. Skarżąca zauważyła ponadto, że wbrew twierdzeniom Kolegium, pismo Wójta Gminy S. z dnia [...] 2012 r. nosi cechy decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia nie wykazała, by naruszało ono prawo w sposób uzasadniający jego uchylenie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że – jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 134 k.p.a., LEX/el., 2013). Wymagało zatem zbadania, czy pismo Wójta Gminy S. z dnia [....] 2013 r. jest decyzją administracyjną, na którą zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. stronie służyło odwołanie. W tym kontekście należy przypomnieć, że do elementów niezbędnych do zakwalifikowania aktu organu administracji publicznej jako decyzji zalicza się: 1) oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, 2) wskazanie adresata aktu, 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz 4) podpis osoby reprezentującej organ administracji. Sąd podkreśla przy tym jednak, że nie każdy akt, który spełnia te cechy stanowi decyzję administracyjną. Jedynie bowiem pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym posiadaniu wyliczonych wyżej elementów (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982, z. 9, poz. 169). Tymczasem z przedstawionych przez organ akt administracyjnych nie wynikało, by Wójt Gminy S. prowadził jakiekolwiek postępowanie administracyjne, na koniec którego byłby zobowiązany do wydania w kontrolowanej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie WSA z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt III SAB/Kr 77/13 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zatem Wójt Gminy S. nie pouczył skarżącej o prawie odwołania od swojego pisma z dnia [....] 2013 r., gdyż na dokument ten nie przysługiwał skarżącej żaden środek zaskarżenia. W ocenie Sądu, pisma skarżącej wskazujące na zasadność przeprowadzenia pewnych prac porządkowych jako następstwa prowadzonej uprzednio budowy kanalizacji, nie wszczynały żadnego (jurysdykcyjnego) postępowania administracyjnego, a były raczej sposobem realizacji przez skarżącą przysługującego jej prawa petycji. Zgodnie bowiem z art. 63 Konstytucji RP, każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą, do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Postępowanie wywołane petycjami, wnioskami i skargami nie służy natomiast rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1795/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a w myśl art. 104 k.p.a., tylko takie postępowanie może kończyć decyzja administracyjna. Nieuzasadnione były również zarzuty skargi, sugerujące naruszenie 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym kontekście, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zarzuty naruszenia tych przepisów są nieuzasadnione. Skoro bowiem Wójt Gminy S. nie prowadził w kontrolowanej sprawie postępowania administracyjnego w trybie k.p.a., to nie sposób stwierdzić, by mógł dopuścić się naruszenia wskazywanych przez skarżącą przepisów. Zarzut ten nie okazał się trafny również w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w prawidłowy sposób ustaliło zarówno przebieg jak i charakter korespondencji, którą skarżąca prowadziła z Wójtem Gminy S., a tylko te okoliczności były istotne dla wydania zaskarżonego postanowienia. Zarzuty skargi okazały się zatem bezzasadne, wobec czego skargę oddalono na zasadzie art. 151 p.p.s.a.