III SA/Kr 126/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2016r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata R. K. - Kancelaria Adwokacka, ul. [ ] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności oraz kwotę 139,24 (sto trzydzieści dziewięć 24/100) złotych tytułem zwrotu wydatków. Decyzją z [...] 2016 r. Prezydent Miasta odmówił skarżącemu – R. B. przyznania zasiłku w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem za okres od 1 listopada 2013 r. do 14 maja 2014 r. ze względu na spóźniony wniosek. Zgodnie bowiem z art. 24 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.) prawo do świadczeń rodzinnych ustalało się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, przy czym według art. 3 pkt 10 tejże ustawy, "okres zasiłkowy" oznaczał okres od 1 lipca do 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustalało się prawo do świadczeń. Organ I instancji zaznaczył więc, że skarżący nie spełnił przesłanki z art. 24 ust 2 jako że złożył wniosek po terminie. Okres zasiłkowy 2013/2014 trwał bowiem od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r., o czym poinformowano skarżącego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej już 27 lipca 2016 r. (protokół z 27 lipca 2016 r., którego podpisania skarżący odmówił). Organ zaznaczył, że jednoznaczna treść ww. art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwiała przyznanie świadczenia. Z ustaleń organu wynikało przy tym, że skarżący otrzymywał zasiłek za okresy: 2015/2016 i od 15 maja 2014 r. do 31 października 2014 r. W odwołaniu skarżący wskazał, że nie został poinformowany o istnieniu okresów zasiłkowych oraz konieczności złożenia wniosku o przyznanie świadczenia po zakończeniu okresu zasiłkowego 2012/2013 celem kontynuacji jego otrzymywania, ani skutkach prawnych uchybienia temu obowiązkowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 21 listopada 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał inne wydane w sprawie skarżącego decyzje dotyczące innych okresów zasiłkowych (w którym uznano, że skarżący zasadniczo spełniał warunki do przyznania świadczenia) i wskazał, że ustalenia organu I instancji były prawidłowe co do spóźnionego wniosku i niemożności przyznania w związku z tym świadczenia. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów proceduralnych: art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej k.p.a. - w postaci braku poczynienia ustaleń faktycznych odnośnie skutków niezłożenia przez skarżącego wniosku w terminie oraz wprowadzenia w błąd przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej; art. 9 k.p.a. przez niedochowanie obowiązków informacyjnych w zakresie przesłanek przyznania świadczenia i konieczności ponownego złożenia wniosku po zakończeniu okresu zasiłkowego 2012/2013; art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nadto skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 26 ust.4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niezastosowanie w postaci braku poinformowania skarżącego o istnieniu okresów zasiłkowych i konieczności składania dalszych wniosków o przyznanie świadczenia po zakończeniu okresu zasiłkowego 2012/2013. Skarżący wskazał, że powyższe naruszenia skutkowały bezpodstawnym utrzymaniem w mocy decyzji I instancji i nieprzyznaniem specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od dnia 1 listopada 2013 r. do 14 maja 2014 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że pierwotny wniosek z 5 kwietnia 2013 r. o przyznanie świadczenia nie był ograniczony do jednego okresu zasiłkowego i dlatego należało go traktować jako skutecznie złożony za sporny okres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Spór pomiędzy stronami dotyczył zasadniczo zakresu obowiązkowego informowania skarżącego przez organy o konieczności każdorazowego składania wniosku o przyznanie świadczenia (tu: specjalnego zasiłku opiekuńczego) na każdy kolejny okres zasiłkowy. Skarżący powoływał się na swój pierwotny wniosek z 5 kwietnia 2013 r. (jak twierdził: nieograniczony czasowo) i podkreślał, że po wydanej w tej sprawie "pierwszej" decyzji (dotyczącej części okresu zasiłkowego 2012/2013) nie został poinformowany o konieczności ponawiania wniosków za każdy kolejny okres zasiłkowy. W ocenie Sądu w sprawie nie tyle istotne było czy organy poinformowały skarżącego o konieczności ponawiania wniosków o świadczenia na każdy okres zasiłkowy, co ustalenie czy wniosek z 5 kwietnia 2013 r. mógł dotyczyć także okresu zasiłkowego rozpoczynającego się 1 listopada 2013 r. W ocenie Sądu organy naruszyły art. 77§1 k.p.a. nie prowadziły bowiem w tym zakresie w ogóle postępowania dowodowego, a priori przyjmując, że wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 listopada 2013 r. do 14 maja 2014 r. został złożony dopiero 28 lipca 2016 r. Powołany przepis stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie wskazuje się więc, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego (por wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2017 r., IV SA/Po1016/16). W aktach sprawy nie ma wniosku z 5 kwietnia 2013 r., Sąd nie mógł więc zweryfikować, czy dotyczył on również okresu zasiłkowego rozpoczynającego się 1 listopada 2013 r. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd zwraca uwagę, że w razie wątpliwości co do okresu, za jaki wnioskodawca domaga się przyznania określonego świadczenia, organ administracyjny powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania zakresu wniosku. Za niedopuszczalne uznać należy autorytarne rozstrzyganie przez organy administracyjne o zakresie wniosku, wbrew temu co z niego wynika, bez stworzenia wnioskodawcy możliwości przewidzianych w art. 10 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2007 r., VIII SA/Wa 521/07). Pogląd ten podzielany jest w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazującego na konieczność stosowania w takich przypadkach art. 24a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok z 26 października 2011 r., III SA/Kr 1235/10). Przepis ten stanowi, że w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Z akt nie wynika, aby organ wzywał o sprecyzowanie jakiego okresu zasiłkowego dotyczył wniosek z 5 kwietnia 2013 r. Sąd podziela przy tym pogląd składów orzekających w sprawie skarżącego, że termin do złożenia wniosku o przyznanie spornego świadczenia jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu nawet w przypadku braku winy wnioskodawcy w jego uchybieniu (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 1673/16 i powołane tam orzecznictwo innych sądów administracyjnych). Jednakże w niniejszej sprawie skarżący wskazywał, że pierwszy wniosek (tj. 5 kwietnia 2013 r.) nie był ograniczony czasowo, a organy pierwotnie skupiły się na kwestionowaniu jego uprawnienia z innych przyczyn i nie podjęły żadnych działań w celu sprecyzowania okresu, jaki miał być objęty wnioskiem. Istotnie, z akt i treści uzasadnień wyroków zapadających w sprawie skarżącego wynika, że po złożeniu wniosku 5 kwietnia 2013 r. wydane pierwotnie w sprawie decyzje odmowne (z [...] 2013 r. organu I instancji i z [...] 2013 r. organu II instancji) w związku z brakiem rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bratem, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2016 r., III SA/Kr 1216/13. Następnie organ I instancji przyznał skarżącemu świadczenie za okres od 1 kwietnia 2013 r. do 31 października 2013 r., ale z toczącego się później sporu wynika, że skarżący uważał, że w sprawie wniosku ( z 5 kwietnia 2013 r.) powinien otrzymać świadczenie (w jednej decyzji) za okres przypadający po 31 października 2013 r. Spór ten rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 1673/16 wskazując, że decyzja może dotyczyć tylko jednego okresu zasiłkowego. Nie oznacza to jednak, z przyczyn, na które powoływał się powyżej Sąd, że organ może samodzielnie (bez wyzywania w trybie art. 24a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) decydować o ramach czasowych wniosku jeżeli wnioskodawca nie wskaże w ogóle jakiego okresu wniosek dotyczy. Gdyby organ wyjaśnił jakiego (czy też jakich okresów zasiłkowych) wniosek z 5 kwietnia 2013 r. dotyczy to być może prowadziłby postępowanie za dwa odrębne okresy zasiłkowe. W ponownym postępowaniu organy zanalizują treść wniosku skarżącego z 5 kwietnia 2013 r. pod kątem, czy mógł on również dotyczyć okresu zasiłkowego rozpoczynającego się 1 listopada 2013 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa procesowego jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135). Sąd przyznał wynagrodzenie (240 zł powiększone o stawę podatku od towarów i usług) dla pełnomocnika z urzędu na zasadzie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z §4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1714). Sąd przyznał również zwrot wydatków w kwocie 139,24 zł zgodnie z przedłożonym spisem. Przepisy powołanego rozporządzenia nakazują podwyższenie o stawkę podatku od towarów i usług jedynie opłaty, o której mowa w §4 ust. 1 i 2. Natomiast kwota zwrotu udokumentowanych wydatków pełnomocnika z urzędu nie ulega podwyższeniu o stawkę podatku od towarów i usług (por. postanowienie WSA w Krakowie 11 grudnia 2008 r., I SA/Kr 1586/08 dotyczące podobnego rozporządzenia w sprawie kosztów radców prawnych).