III SA/Kr 1264/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.),art. 3, 19 pkt 10, art. 54 ust. 2a, art. 55, art. 59 ust. 2, art. 106, art. 110 i art. 112 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzekającą o umieszczeniu A. L. w Domu Pomocy Społecznej na os. S w K. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta w dniu [...] 2011 r. nr [...] skierowano A. L. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Od decyzji tej A. L. złożyła odwołanie, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania w dniu [...] 2012r. decyzją nr [...] orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Następnie decyzją z dnia [...] 2012r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownik Działu w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w I instancji orzekł o umieszczeniu A. L. w Domu Pomocy Społecznej na os. S w K. Organ wskazał, że jest to zasadne wobec ustalenia w postępowaniu dowodowym, że ze względu na stan zdrowia A. L. nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym oraz wymaga całodobowej opieki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano w szczególności art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła A. L., nie kwestionując samego skierowania do domu pomocy społecznej oraz swego złego stanu zdrowia wymagającego opieki całodobowej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że prosiła o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w S, z uwagi na fakt, że odwołująca się jest [...] i chciałaby znaleźć się w miejscu, w którym bez przeszkód będzie mogła praktykować swoją religię. Odwołująca się podkreśliła, że Dom Pomocy Społecznej w S to miejsce jej znane i dobrze się w nim czuje, stąd jest zaskoczona skierowaniem do Domu Pomocy Społecznej na os. S w K, co uczyniono wbrew swej woli wyrażonej uprzednio we wniosku. Dalej odwołująca się podała, że z uwagi na brak wolnych miejsc we wszystkich domach opieki dla osób przewlekle somatycznie chorych w K została jednak umieszczona w Domu Pomocy Społecznej na os. S w K, co w jej ocenie wskazuje, iż sprawa została załatwiona z naruszeniem przepisów i jej interesu osobistego oraz konstytucyjnego prawa do pełnego praktykowania własnej religii oraz wyboru miejsca przebywania, ale także interesu społecznego z uwagi na to, że koszty utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w S (2.690zł) są niższe niż w Domu Pomocy Społecznej w K (3.500zł). Nadto odwołująca się podniosła, że treść zaskarżonej decyzji w przedmiotowy sposób traktuje osobę odwołującej się i nie budzi zaufania obywateli do władzy publicznej, a także wzbudza dodatkowy stres i negatywne emocje, co wpływa niekorzystnie na stan zdrowia strony odwołującej się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy, opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia wskazało, że z przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że prowadząc postępowanie w sprawie umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej organ administracji publicznej zobowiązany jest ocenić stan zdrowia tej osoby oraz możliwości korzystania przez nią z usług opiekuńczych. Innymi słowy podstawą umieszczenia w domu pomocy społecznej jest ustalenie, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i opieka nie może być jej zapewniona w formie usług opiekuńczych. Natomiast art. 54 ust. 2a ww. ustawy stanowi, że w przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Z uwagi na stan zdrowia odwołującej się oraz fakt, że Dom Pomocy Społecznej na os. S w K dysponował wolnym miejscem, została w dniu [...] 2012r. wydana decyzja nr [...] o umieszczeniu A. L. w tym właśnie domu pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie zasadnie uznał, że zachodzą przesłanki określone w cytowanym przepisie art. 54 ustawy o pomocy społecznej. W odniesieniu do zarzutu braku odpowiednich możliwości dla praktykowania swego wyznania religijnego, czym zostanie naruszone w szczególności konstytucyjne prawo do praktykowania swej religii, Kolegium wskazało na treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005r. w sprawie domów społecznych (Dz.U. z 2005r. Nr 217 poz. 1837) określającego sposób funkcjonowania określonych typów domów pomocy społecznej, zwanych dalej "domami", a w szczególności obowiązujący standard podstawowych usług świadczonych przez domy. W celu określenia indywidualnych potrzeb mieszkańca domu, wśród których znajduje się także potrzeba praktykowania przez każdego mieszkańca domu swego wyznania i religii oraz w celu określenia zakresu usług, o których mowa w ust. 1, dom powołuje zespoły terapeutyczno-opiekuńcze składające się w szczególności z pracowników domu, którzy bezpośrednio zajmują się wspieraniem mieszkańców. Do podstawowych zadań zespołów terapeutyczno-opiekuńczych należy opracowywanie indywidualnych planów wsparcia mieszkańców oraz wspólna z mieszkańcami domu ich realizacja. Indywidualny plan wsparcia powinien być przygotowany w terminie 6 miesięcy od dnia przyjęcia mieszkańca do domu. Następnie działania wynikające z indywidualnego planu wsparcia są koordynowane przez tzw. pracownika pierwszego kontaktu wskazanego przez samego mieszkańca. Ponadto § 5 ust. 1 pkt 3c cyt. rozporządzenia wskazuje, że dom pomocy społecznej niezależnie od typu świadczy usługi wspomagające, polegające na umożliwieniu zaspokojenia potrzeb religijnych i kulturalnych. Natomiast zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2j cyt. rozporządzenia, dom uznaje się za spełniający warunki, jeżeli w domu znajduje się w szczególności pomieszczenie umożliwiające miejsce kultu religijnego zgodne z wyznaniem mieszkańca domu, jeżeli nie ma on możliwości uczestniczenia w nabożeństwach poza domem. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, warunkiem skierowania do jednostki prywatnej (a takim jest Dom Pomocy Społecznej w S) jest brak wolnych miejsc w publicznym domu pomocy społecznej o zasięgu lokalnym (gminnym i powiatowym). Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że skierowanie nie jest jednoznaczne z umieszczeniem osoby w placówce. Umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej może nastąpić jedynie po uzyskaniu jej zgody lub zgody jej przedstawiciela ustawowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła A. L., działająca przez pełnomocnika i wniosła o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów: - art. 54 ust. 2 i 2a, art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, - § 2 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 3c i § 6 ust. 1 pkt 2j rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005r. w sprawie domów społecznych(Dz. U. z 2005 r. Nr 217 poz. 1837), - art. 53 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach sumienia i wyznania (tekst jednolity, Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 ze zm.), - art. 7, 8, 9, 35 § 1 i 3 k.p.a. Na uzasadnienie skarżąca podała, że wobec braku wolnych miejsc w domach pomocy społecznej na terenie K, organ administracji winien był zastosować przepis art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca przyznała, że Dom Pomocy Społecznej w S jest wprawdzie prowadzony przez podmiot niepubliczny, jednakże wykonuje on zadania zlecone przez jednostkę samorządu terytorialnego - powiat [...]. W ocenie skarżącej, organy administracji nie poczyniły prawidłowych ustaleń faktycznych, czy w domach pomocy społecznej na terenie K były wolne miejsca do przyjęcia skarżącej. Tymczasem z danych dostępnych na stronie Urzędu Wojewódzkiego według stanu na dzień 31 stycznia 2012 r. wynikało, że w odniesieniu do Domu Pomocy Społecznej na os. S w K było 22 oczekujących. Ponadto, Dom Pomocy Społecznej w S umożliwia skarżącej zaspokojenie jej potrzeb religijnych, jest bowiem wyposażony w kaplicę Królestwa, przeznaczoną dla praktyk religijnych [...], dla której to wspólnoty religijnej został zresztą stworzony. Brak tego typu kaplic w domach pomocy społecznej w K powoduje, że umieszczenie skarżącej w jednym z nich naruszy konstytucyjną zasadę wolności wyznania, którego skarżąca nie będzie mogła swobodnie praktykować. Skarżąca wskazała dodatkowo na naruszenie przepisów postępowania, bowiem decyzja organu odwoławczego została wydana po upływie trzech miesięcy od chwili odwołania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 ust. 2ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), osobę wymagającą całodobowej opieki kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Wykładnia tego i pozostałych przepisów ustawy o pomocy społecznej pozwala przyjąć, że ustawodawca ustanowił zasadę, w myśl której organ ma obowiązek kierować osoby wymagające całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla danej kierowanej osoby typu, położonego najbliżej jej miejsca zamieszkania chyba, że termin oczekiwania na umieszczenie w nim przekracza 3 miesiące. Ta regulacja zawiera jeszcze jedno wyłączenie, mianowicie, nie kieruje się takiej osoby do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla niej typu, leżącego najbliżej jej miejsca zamieszkania, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy. Okolicznościami tymi, które należy wziąć pod uwagę są te, wskazane w treści art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. zakres świadczonych usług odpowiadający indywidualnym potrzebom osoby kierowanej z uwzględnieniem wolności, intymności, godności, poczucia bezpieczeństwa, stopnia fizycznej i psychicznej sprawności. Powyższe oznacza, jak trafnie wskazuje w swym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 897/12; LEX nr 1258345, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej do którego ma być kierowana osoba zobowiązany jest okoliczności te brać pod uwagę, nie ograniczając się w tym zakresie tylko do typu domu pomocy społecznej, czasu oczekiwania na miejsce w tym domu, zakresu świadczonych w nim usług. Musi zatem uwzględniać indywidualne potrzeby osoby kierowanej. W sposób szczególny musi wziąć pod uwagę także i swobodę praktyk religijnych. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające nie przywiązały należytej wagi do treści art. 55ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w wyborze domu pomocy społecznej, do którego miałaby by być skierowana, a następnie umieszczona skarżąca. Wprawdzie, odwołały się do regulacji rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005r. w sprawie domów społecznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1837) w aspekcie zapewnienia skarżącej praktyk religijnych, ale zupełnie nie dostrzegły niuansów z tym związanych w kontekście nie tylko zapewnienia skarżącej wolności, ale intymności, godności i poczucia bezpieczeństwa, także i innych współegzystujących w tym domu pomocy społecznej osób. Ponadto ustalenia organów wobec podniesionych w skardze okoliczności związanych z rodzajem domu pomocy społecznej (czy jest to dom prowadzony przez podmiot publiczny, czy też niepubliczny) oraz braku wolnych miejsc w publicznym domu pomocy społecznej o zasięgu lokalnym (gminnym i powiatowym), są wątpliwe, skoro według danych na dzień 31 stycznia 2012 r. zamieszczonych na stronie internetowej domu wynikało, że w Domu Pomocy Społecznej na os. S w K było 22 oczekujących. Wobec powyższego zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem artykułów 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1971 ze zm.), zobowiązujących organ administracji publicznej do uwzględnienia tak interesu publicznego, jak i indywidualnego obywatela oraz, by wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponownie rozpoznając tę sprawę organy zobowiązane będą rozważyć przy uwzględnieniu powyższych uwag, czy możliwe jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem skarżącej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązywała Sąd do orzeczenia, jak punkcie II sentencji wyroku.