III SA/Kr 127/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za realizowane usługi opiekuńcze I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata K. S.-P. - Kancelaria Adwokacka, [ ], tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Decyzją z dnia [...] 2010 r., Nr [...] przyznano skarżącej H. D. usługi opiekuńcze pielęgnacyjne od dnia 24 czerwca 2010 r. na stałe, w wymiarze: przez 7 dni w tygodniu po 2 godziny dziennie. Jednocześnie decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] przyznano skarżącej usługi opiekuńcze gospodarcze od dnia 24 czerwca 2010 r. na stałe, w wymiarze: przez 7 dni w tygodniu po 1 godzinę dziennie. Biorąc pod uwagę dochód skarżącej, wysokość odpłatności za jedną godzinę usług opiekuńczych określona na 80 % kosztu godziny, tj. kwotę 8,80 zł. Ze względu na trudną sytuację skarżącej, kwota odpłatności za usługi opiekuńcze gospodarcze i pielęgnacyjne została obniżona do 60, tj. 6,60 zł za godzinę. Wymiar świadczonej pomocy i zakres czynności zostały przyznane zgodnie z wnioskiem, a od decyzji przyznającej skarżąca nie wiosła odwołania. Pismem z dnia 23 sierpnia 2011 r., działając na podstawie Uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 26 września 2007 r., a konkretnie § 2 w zw. z § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do uchwały, skarżąca złożyła wniosek o całkowite zwolnienie z odpłatności za zrealizowane na jej rzecz usługi opiekuńcze uzasadniając to ciężką sytuacją zdrowotną i niezwykle trudną sytuacją materialną. Badając sytuację materialną i zdrowotną skarżącej ustalono, że jest ona osobą schorowaną, z orzeczoną I grupą inwalidzką, pozostającą w stałym leczeniu, wymagającą korzystania z usług opiekuńczych. Skarżąca zamieszkuje samotnie, nie posiada też osób zobowiązanych do alimentacji. Dochód skarżącej za miesiąc sierpień 2011 r. wyniósł 2273,06 zł, na co składa się: emerytura z ZUS w wysokości 1953,06 zł oraz renta z PZU w wysokości 320 zł. Jako wydatki miesięczne wymieniono egzekucję administracyjną - 532,51 zł, gaz - 44,47 zł, prąd - 98,51 zł, usługi opiekuńcze - 742,50 zł, lekarstwa – 193,40 zł. Dodatkowo wszczęto przeciwko skarżącej postępowanie egzekucyjne na kwotę 3939,47 zł. Decyzją z dnia [...] 2011 r., Nr [...] Prezydent Miasta odmówił skarżącej zwolnienia z odpłatności za realizowane na jej rzecz usługi opiekuńcze, gospodarcze i pielęgnacyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przyznał, że sytuacja skarżącej jest trudna jednakże po odliczeniu miesięcznych wydatków skarżącej, pozostaje jej do dyspozycji kwota 682,35 zł, która zdaniem organu pozwoli skarżącej uiścić należność za przyznane jej usługi. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła: - naruszenie § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do Uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 26 września 2007 r. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca po poniesieniu niezbędnych wydatków na leczenie oraz odpłatności za usługi opiekuńcze jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe, - naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 107 kpa, przez brak w skarżonej decyzji imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby podpisującej decyzję. Decyzją z dnia 5 grudnia 2011r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uzupełnił stan faktyczny sprawy uwzględniając w wydatkach skarżącej kwotę 253,01 zł ponoszoną przez skarżącą z tytułu wydatków za leki oraz kwotę 100 zł tytułem kosztów prywatnych usług medycznych. Tym samym określając miesięczne wydatki skarżącej na kwotę 1771 zł stwierdzono, że nadal do dyspozycji pozostaje jej kwota 502,06 zł. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, że uiszczanie wydatków na realizowane usługi opiekuńcze nie spowoduje, że skarżąca nie będzie w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych. Organ dla zdefiniowania pojęcia "szczególnie trudnej sytuacji" posiłkował się treścią ustawy o pomocy społecznej zwłaszcza w zakresie kryterium dochodowego dla osoby samodzielnie prowadzącej gospodarstwo domowe. Ponadto dokonując ogólnej oceny sytuacji skarżącej stwierdził, że przy dochodzie 2273,06 oraz wydatkach wskazanych przez skarżącą jest ona w stanie pokryć koszty przyznanych jej usług w kwocie 742,50 zł miesięcznie. Podkreślono przy tym, że stawka za świadczonej na rzecz skarżącej usługi została już obniżona do 60%, a nadto powołano się na fakt, że skarżąca nie korzysta ze świadczeń finansowych z pomocy społecznej co wskazuje, że zaspokaja swoje niezbędne potrzeby ze środków własnych. Dodano też, że mimo iż decyzja ma charakter uznaniowy nie została ona podjęta w sposób dowolny albowiem jej wydanie poprzedzono dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego, istotnego w sprawie. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, ze zwolnienie skarżącej z odpłatności za usługi z pomocy społecznej uzależnione jest od spełnienia przez nią kryterium dochodowego z powołanego art. 8 ustawy, podczas gdy przepisy prawa nie uzależniają takiego zwolnienia od spełnienia jakichkolwiek przesłanek finansowych i posługują się innym kryterium, a tym samym art. 8 w ogóle nie powinien znaleźć zastosowania, - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w efekcie doprowadziło do poczynienia przez organ błędnych ustaleń faktycznych oraz uznania, iż całość przedłożonego materiału dowodowego nie uzasadnia stwierdzenia, że skarżąca znajduje się w tragicznej sytuacji życiowej, a w szczególności wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej, - naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do Uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 26 września 2007 r. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca po poniesieniu niezbędnych wydatków na leczenie oraz odpłatności za usługi opiekuńcze jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe, - naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., przez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej i przyznanie prymatu interesowi społecznemu poprzez uznanie, iż w interesie budżetu miasta, z którego wydatkowane są środki na pomoc społeczną, leży to, aby skarżąca zwróciła wydatki za świadczone na jej rzecz usługi opiekuńcze. W uzasadnieniu skargi podniesiono też, że w wydatkach skarżącej nie uwzględniono kosztów jedzenia i środków czystości, a także faktu, że skarżąca nie wykupuje wszystkich koniecznych dla niej lekarstw. Ponadto nadmieniono, że na mocy wyroku Sądu Rejonowego z dnia 30 grudnia 2011 r., skarżąca została zobowiązana do spłacania po 500 zł miesięcznie należności z tytułu zaległego czynszu na rzecz Gminy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o jej oddalenie W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2012 r. powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały bądź mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też stanowią podstawę wznowienia postępowania. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz.270). Jednocześnie zgodnie z art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Skarżąca wniosła o zwolnienie od obowiązku uiszczania należności za przyznane jej usługi opiekuńcze, na co organ nie wyraził zgody. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy zachodzą podstawy do całkowitego zwolnienia skarżącej z opłat za przyznane usługi. W świetle art. 50 ust.1, 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 z późn. zm.) osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, dostosowanych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczonych przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. O ile ocena przesłanek przyznania usług opiekuńczych pozostawiona jest uznaniu organu pomocy społecznej, o tyle wysokość opłat powinna być ustalona zgodnie z uchwałą właściwej rady gminy (art. 50 ust. 6). Zasady przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze na terenie Gminy reguluje Uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia 26 września 2007 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania przez Gminę pomocy w formie usług opiekuńczych, zakresu czynności wchodzących w skład usług opiekuńczych oraz szczegółowych zasad ustalania wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze. Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą z dnia 3 lutego 2010 r. nr [...]. Zgodnie z § 3 załącznika Nr 2 do uchwały osoby samotne i samotnie gospodarujące, których dochód przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, ponoszą odpłatności za usługi opiekuńcze zgodnie z przedstawioną tabelą. W przepisie tym istnieje wyraźnie odniesienie do kryterium dochodowego określonego w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z treścią § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do uchwały, osoby znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji, które udokumentują, że kwota dochodu pozostająca do ich dyspozycji po poniesieniu niezbędnych opłat i wydatków na leczenie oraz odpłatności za usługi opiekuńcze nie pozwalałyby na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, mogą zostać częściowo lub całkowicie zwolnione z odpłatności za usługi opiekuńcze. Z powyższego wynika, że decyzja wydana na podstawie § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do Uchwały Rady Miasta Nr [...] ma charakter uznaniowy, co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy jej podejmowaniu. Decyzja taka nie podlega jednak kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.), lecz sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. (wyrok NSA z dnia 8 maja 2002r. sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.) Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a.. W sytuacji, w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn.. akt I OSK 1156/10 – wyrok dostępny na stronach internetowych http;//www.nsa.gov.pl). Orzekający w sprawie Sąd badając czy podjęcie przez organ decyzji uznaniowej na podstawie § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do cyt. uchwały nastąpiło w granicach uznania administracyjnego doszedł do przekonania, że nie doszło do ich przekroczenia, a nadto nie dopatrzył się podstaw do zarzucenia organom obu instancji naruszenia obowiązujących przepisów. Wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Organy skoncentrowały się na zbadaniu sytuacji materialnej i życiowej skarżącej w celu oceny czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w cytowanym przepisie tj. czy skarżąca znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji, a zwłaszcza czy uiszczanie opłat za udzielone jej usługi opiekuńcze spowodowałoby brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem Sądu, organ I instancji przeprowadził z udziałem skarżącej aktualizacyjny wywiad środowiskowy (w dniu 26 września 2011 r.), a w celu dokładnego ustalenia dochodu uwzględniono sytuację zdrowotną skarżącej oraz wszystkie przedstawione przez skarżącą miesięczne wydatki, a także zapewniono czynny udział w postępowaniu poprzez informowanie o możliwości zapoznawania się z aktami sprawy. Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji życiowej skarżącej, spowodowanej w szczególności przez chorobę, ale wskazały, że skarżąca nie korzysta ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, posiada stałe źródło dochodu (emerytura i renta w wysokości 2273,06 zł), a kwota jaką skarżąca dysponuje po odliczeniu wszystkich kosztów wynosi 502,06 zł więc jest wyższa niż ustawowe kryterium dochodowe, co – zdaniem organu – wskazuje, że uiszczenie opłat za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze nie uniemożliwi jej zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem Sądu, wobec ustalonych faktów taka ocena sytuacji skarżącej nie przekracza granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu skargi o braku podstaw do odwoływania się do art. 8 ustawy o pomocy społecznej, dotyczący kryterium dochodowego dla osoby samotnie prowadzącej gospodarstwo domowe, przy zastosowaniu § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do uchwały Nr [...], Sąd uznał, że jest on zasadny o tyle, że w istocie § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do cyt. uchwały wprost nie odsyła do art. 8 powołanej ustawy. Jednakże w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Organ bowiem słusznie wskazał, że uchwała Rady Miasta nie definiuje pojęcia "szczególnie trudnej sytuacji". Zatem znaczenie tego terminu należało ustalić na podstawie wykładni logicznej i celowościowej zarówno w kontekście zapisów zawartych w cytowanej uchwale jak i w odniesieniu do ustawy o pomocy społecznej. Zatem, przy przyjęciu, że kryterium dochodowe nie jest w sprawie skarżącej przesłanką do zwolnienie jej z opłat za przyznane usługi, to uznać należy, że osoba która po uiszczeniu wszystkich należności dysponuje nadal kwotą 502,06 zł jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby. Również stwierdzenie organu, że mimo to, że skarżąca jest osobą samotną, w podeszłym wieku i cierpi na liczne dolegliwości nie daje podstawy do uznania, że znajduje się w "szczególnie trudnej sytuacji" nie wykracza w ocenie Sądu poza granice uznania administracyjnego. Organ słusznie odniósł sytuację skarżącej do sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej. Na tej też podstawie uznano, że sytuacja skarżącej nie jest szczególnie trudna. Organ zatem całościowo zbadał jej sytuację życiową i zdrowotną. Poczynione w tym zakresie szczegółowe ustalenia dały mu podstawę do przyjęcia stanowiska zawartego w wydanych decyzjach bez narażenia się na zarzut dowolności ocen. Odnosząc się do poruszonej w skardze kwestii nie uwzględnienia przez organy kosztów zakupu jedzenia i środków czystości stwierdzić należy, że w zestawieniu wydatków przedstawionych przez skarżącą nie określiła ona ile wydaje na te produkty, a zatem organ nie miał możliwości uwzględnienia konkretnej kwoty. Nie mniej jednak zważywszy, że skarżącej po odliczeniu kosztów pozostaje kwota 502,06 zł, uznać należy, że może z niej zaspokoić swoje niezbędne potrzeby. Sąd podkreśla, że organ nie miał obowiązku brać pod uwagę nieudokumentowanych wydatków skarżącej, zwłaszcza, że to właśnie na niej spoczywał obowiązek ich wykazania. Przy ocenie sytuacji materialnej skarżącej organy nie mogły także uwzględnić okoliczności, iż na mocy wyroku Sądu Rejonowego z dnia 30 grudnia 2011 r., skarżąca została zobowiązana do spłacania po 500 zł miesięcznie należności z tytułu zaległego czynszu na rzecz Gminy albowiem decyzje organów obu instancji zapadły przed dniem 30 grudnia 2011 r. Ta okoliczność może być rozważana przez organy, dopiero w wypadku złożenia przez skarżąca nowego wniosku. Sąd nie podzielił zarzutu skargi jakoby organy przy wydaniu decyzji dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu organy prawidłowo odniosły sytuację skarżącej do własnych możliwości i potrzeb innych osób potrzebujących pomocy. Tym sposobem bowiem zrealizowały obowiązek ważenia interesu indywidualnego i społecznego. W wyniku dokonanej analizy przyjęto, że zasadnym jest aby skarżąca uiszczała odpłatność za realizowane na jej rzecz usługi opiekuńcze, co w ocenie Sądu mieściło się w granicach uznania administracyjnego. Reasumując, w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, nie można zarzucić organom nieuzasadnionej błędnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego (sytuacji materialnej i życiowej skarżącej) poprzez uznanie, że skarżąca nie znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji, a zwłaszcza, że odpłatność za przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze nie narazi ją na brak zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zatem skoro zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, Sąd działając na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.