III SA/Kr 1278/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie: NSA Wiesław Kisiel spr. WSA Tadeusz Wołek Protokolant: Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia 18 sierpnia 2006 r. Nr: [...] w przedmiocie kary pieniężnej l. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2006 r. nr : [...], II. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lipca 2006 r. nr : [...]. 1. W dniu [...] października 2004 r., o godz. 11:40, na drodze krajowej T.- K. w miejscowości M., funkcjonariusze celni Izby Celnej w K. przeprowadzili kontrolę samochodu marki s. o nr rej. [...], nr przyczepy [...], kierowanego przez P. D. należącego do przedsiębiorcy D.M. W protokole nr [...] z tej kontroli zapisano w szczególności, że "brak karty opłaty drogowej z wypełnioną datą". 2. Naczelnik Urzędu Celnego w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. znak [...], wszczął z urzędu postępowanie w sprawie naruszenia obowiązku wynikającego z ustawy o transporcie drogowym. Uzasadnieniem było stwierdzenie w czasie kontroli braku ważnej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz brak dowodów rejestracyjnych. Postanowienie to zawierało również pouczenie, że wyjaśnienia oraz dokumenty dotyczące sprawy (m.in. ważnej opłaty) można składać w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. W aktach nie ma dowodu, aby strona z tego uprawnienia procesowego skorzystała. 3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], wydaną w I instancji na podstawie art.104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.42 ust. 1, art.87 ust. 1, art.92 ust. 1, ust. 4 art.93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, Naczelnik Urzędu Celnego w K. nałożył na D.M. karę pieniężną w wysokości [...] złotych za przejazd po drogach krajowych bez uiszczenia stosownej opłaty. W trakcie prowadzonego postępowania strona nie skorzystała z prawa złożenia wyjaśnień w sprawie, w związku z czym jako wiążące przyjęte zostały ustalenia zawarte w protokole kontroli z dnia [...] października 2004 r., nr [...]. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, poprzez zamieszczenie w decyzji klauzuli, że nałożoną karę pieniężną należy uiścić w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia (art.93 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym). 4. Strona wniosła o uchylenie, w trybie art.155 K.p.a., ostatecznej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] oraz o wydanie decyzji umarzającej postępowanie I instancji, jak również - wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej decyzji. Ten sam wniosek w sprawie (za każdym razem oznaczony przez stronę datą 14 czerwca 2005 r.) wpłynął do organu I instancji dwukrotnie: w dniu 27 czerwca 2005 r. (pięć miesięcy po doręczeniu decyzji z dnia 31 grudnia 2004 r.) oraz ponownie - w dniu 28 marca 2006 r. (po upływie 14 miesięcy po doręczeniu decyzji z dnia 31 grudnia 2004 r.). Strona zakwestionowała decyzję organu I instancji z dnia 31 grudnia 2004 r., nr [...], uznając ją za krzywdzącą i niesprawiedliwą oraz wydaną z naruszeniem prawa proceduralnego oraz materialnego. Naruszono art.107 §1 K.p.a., gdyż nie wymieniono żadnej konkretnej drogi krajowej, ani opłaty za brak uiszczenia której orzeczono karę pieniężną. Rażąco naruszono art.7 i art.77 §1 K.p.a. przez to, że w uzasadnieniu decyzji nie przywołano żadnych środków dowodowych, na podstawie których organ orzekający oparł swoje rozstrzygnięcie. Zdaniem strony zaskarżona decyzja nawet jednym słowem nie wspomina o protokole kontroli, pomimo że to on ma zasadnicze znaczenie dowodowe. Naruszono art.19 K.p.a. nie powołując w decyzji art.89 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, mimo że przepis ten przesądza o właściwości organu do wydania decyzji w sprawie. Naruszeniem art.19 K.p.a. był również brak powołania w decyzji art.2 §1 oraz art.13 §1 Ordynacji podatkowej, które regulują niepodatkowe opłaty na rzecz budżetu państwa oraz organy podatkowe w tych sprawach. Odnosząc się do treści protokołu kontroli, strona zarzuciła, że ustalenia tej kontroli i treść protokołu pozostają w rażącej sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego oraz są wyrazem niczym nieuzasadnionego formalizmu i fiskalizmu organów państwowych. W decyzji powołano się na art.87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i za brak dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych nałożona została grzywna. Tymczasem zarzutu takiego nie można postawić wnioskodawcy, ponieważ jego kierowca posiadał stosowną kartę drogową. Kserokopię tej karty strona przedłożyła w załączeniu do odwołania. Strona przyznała, że w karcie błędnie określono datę upływu jej ważności, ale była to tylko i wyłącznie oczywista omyłka pisarska, polegająca na tym, że w kolumnie "ważna do" wpisano taką samą datę jak w kolumnie "ważna od". Dlatego powyższy błąd należy traktować wyłącznie w kategorii oczywistych omyłek pisarskich. Opłata została poniesiona i dlatego brak było podstaw do nałożenia kary. Organ wydający decyzję winien taką okoliczność wyjaśnić i uzasadnić w treści decyzji. Na koniec strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. art. 42, 87, 89, 92 i 93 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. 5. Powyższy wniosek (opatrzony przez stronę datą 14 czerwca 2006 r.) nie został uwzględniony przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w K., wskazując jako podstawę prawną art.104 § 1, art.105, art.155 K.p.a., art.42 ust.1, art.87 ust.1, art.89 ust.1 pkt.3 art.92 ust. 1, ust. 4 art.93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. nr 204, poz. 2088 z 2004r. ze zm.), (1) odmówił uchylenia swej decyzji z dnia 31 grudnia 2004 r. znak: [...] oraz (2) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji ustosunkował się do zarzutów zawartych we wniosku, który wpłynął w dniu 28 marca 2006 r. Jedynym środkiem dowodowym jest protokół kontroli drogowej z dnia [...] 10.2004r nr: [...] przywołany zarówno w sentencji, jak i uzasadnieniu decyzji. W protokole podane jest miejsce oraz dzień i godzina przeprowadzonej kontroli. Znajduje się tam także zapis o tym, jakie dokumenty były przedmiotem kontroli oraz jakie naruszenia przepisów zostały stwierdzone. W uwagach kontrolującego znajduje się zapis, iż podczas kontroli brak było karty opłaty drogowej z wypełnioną datą oraz dowodów rejestracyjnych kontrolowanego zespołu pojazdów. Kierujący kontrolowanym pojazdem, P.D. nie składał oświadczeń do protokołu i odebrał go po kontroli, co potwierdził podpisem. W toku prowadzonego postępowania Strona nie składała żadnych wyjaśnień w związku z czym uznano, iż ten środek dowodowy jest niepodważalny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem organu celnego, adnotacja o braku karty drogowej z wypełniona datą świadczy jednoznacznie o tym, iż kontrolowany posiadał podczas kontroli kartę niewypełnioną, a nie jak twierdzi Strona - błędnie wypełnioną. Taką sytuację kwalifikuje się jako brak wniesienia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Powołane w decyzji przepisy prawne przemawiają za przyjęciem, że należności z tytułu kar pieniężnych nakładanych przez funkcjonariuszy celnych mają charakter sankcji za nieprzestrzeganie postanowień ustawy o transporcie drogowym. Stosunek prawny istniejący między organem celnym a osobą wykonującą transport drogowy nie ma charakteru publicznoprawnego, lecz karnoprawny. Konstrukcja normy art.92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym wskazuje na jej karny charakter. Kara, o której mowa w tym przepisie jest nakładana na osobę, która w związku z art.92 ust.1 podlega karze. Przyjmując wyłącznie karny charakter należności trzeba uznać, że nie są one ujęte zakresem przedmiotowym Ordynacji podatkowej. Z tych względów należy stwierdzić, że do przedmiotowych kar pieniężnych nie maja zastosowania przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Należności te bowiem nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym art.2 § 2 Ordynacji podatkowej. Naczelnik Urzędu stwierdził na koniec, że wniosek strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jest bezpodstawny. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość wstrzymania wykonania decyzji tylko w trybie odwoławczym (a więc w sytuacji, gdy nie jest ona ostateczna). Brak jest natomiast w powołanej ustawie przepisów normujących wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. W związku z tym, iż brak jest podstawy prawnej do wstrzymania wykonania decyzji prowadzenie postępowania w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art.105 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. 6. W dniu [...] czerwca 2006 r. strona odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]. Zażądała (1) uchylenia decyzji z dnia 31 grudnia 2004 r. jako bezprzedmiotowej, (2) umorzenia postępowania w sprawie kary za przejazd bez uiszczenia opłaty, (3) wstrzymania wykonania decyzji (nie oznaczono decyzji, której dotyczyło to żądanie). W uzasadnieniu strona polemizuje z decyzją z dnia 31 grudnia 2004 r., nakładającą karę. Organy nie wyjaśniły, czy kontrola wykazała całkowity brak oznaczenia daty ważności karty opłaty czy też data ta została zapisana nieprawidłowo. Tymczasem to na żądanie kierowcy w protokole kontroli dopisano zastrzeżenie, że w karcie nie była podana prawidłowa data. Strona twierdzi, że kara była wypełniona całkowicie prawidłowo i na dowód powołuje kserokopię karty, jaką złożyła do akt sprawy. W dniu 15 marca 2006 r. strona i kierowca chcieli przeglądnąć akta sprawy kary za przejazd bez opłaty, ale w Urzędzie Celnym w K. okazało się to niemożliwe. Zdaniem strony świadczy to o konieczności umorzenia postępowania w sprawie kary, gdyż bak dowodów naruszenia przepisów. 7. Wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] maja 2006 r. (zapisany przez stronę w odwołaniu z dnia 5 czerwca 2006 r.) został odmownie załatwiony decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia 3 lipca 2006 r., nr [...], umarzająca postępowanie w sprawie wykonania decyzji z dnia 09 maja 2006 r., nr [...] jako bezprzedmiotowe. Jako podstawę prawną tego umorzenia podano art.105 § 1 i art.130 § 2 K.p.a. Decyzja ta załatwiała wniosek Strony o wstrzymanie wykonania decyzji, jaki był zawarty w odwołaniu strony od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji tegoż organu I instancji z dnia 31 grudnia 2004 r., nr [...] i umarzającej postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania tej decyzji jako bezprzedmiotowe. W myśl art.130 § 2 ustawy, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W dniu [...] czerwca 2006 r. wpłynęło do organu II instancji odwołanie Strony od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]. Odwołanie Strony wniesione zostało w ustawowym terminie 14 dni od daty doręczenia. Oznacza to, iż z dniem [...] czerwca 2006 r. z mocy prawa wstrzymane zostało wykonanie decyzji organu I instancji. 8. Natomiast zarzuty strony odwołującej się, a mające za przedmiot merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2006 r., zostały załatwione odmownie decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia 18 sierpnia 2006 r., nr [...]. Jako podstawę prawną wymieniono następujące przepisy: art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, art.42 ust.1, art.87, art.89 ust.1 pkt.3, art.92 ust.1,ust.4, art.93 ustawy o transporcie drogowym, § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. nr 150, poz.1684 ze zm.), Jak wynika z akt sprawy w dniu przeprowadzenia kontroli tj. [...] 10.2004 r. stwierdzono, iż kierujący pojazdem okazał niewypełnioną dobową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych nr [...]. Strona w odwołaniu stwierdziła, że z protokołu kontroli nie można jednoznacznie odczytać, iż karta drogowa była niewypełniona lub wypełniona nieprawidłowo i taki zapis nie może stanowić dowodu w sprawie. W przedmiotowej sprawie jedynym i podstawowym środkiem dowodowym jest protokół kontroli drogowej nr [...] z dnia [...] 10.2004 r. W protokole kontroli podane jest miejsce oraz dzień i godzina przeprowadzonej kontroli. Znajduje się tam także zapis o tym jakie dokumenty były przedmiotem kontroli oraz jakie naruszenia przepisów zostały stwierdzone. W uwagach kontrolującego znajduje się zapis, iż podczas kontroli brak było karty opłaty drogowej z wypełnioną datą oraz dowodów rejestracyjnych kontrolowanego zespołu pojazdów P.D., który kierował kontrolowanym pojazdem, nie składał oświadczeń do protokołu i odebrał go po kontroli co potwierdził podpisem. W toku prowadzonego postępowania Strona nie składała żadnych wyjaśnień, w związku z czym uznano, iż ten środek dowodowy jest niepodważalny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem organu celnego, adnotacja o braku karty opłaty drogowej z wypełnioną datą świadczy jednoznacznie o tym, iż kontrolowany posiadał podczas kontroli kartę opłaty drogowej niewypełnioną, a nie jak twierdzi Strona - błędnie wypełnioną. Taką sytuację kwalifikuje się jako brak wniesienia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W świetle powyższego Dyrektor tut. Izby Celnej stwierdza, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] 05.2006 r. nr [...] w której odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Naczelnik Urzędu Celnego w K. z dnia [...] 12.2004 r. nr [...], którą to Naczelnik Urzędu Celnego w K. nałożył na w/w firmę - karę pieniężną w kwocie [...] zł. 9. Skarga i odpowiedź na nią nie wniosły nowych elementów do sprawy. Strona dąży do zwolnienia się z obowiązku zapłacenia kary, zaś organ twierdzi, że nałożenia kary było uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: A. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane ustalenie, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r., ustalająca w I instancji rodzaj naruszenia ustawy o transporcie drogowym oraz wysokość kary nie została zaskarżona w toku instancji i stała się ostateczna. Można zrozumieć powody, dla których strona stara się uwolnić od nałożonej kary i w tym celu wskazuje na art.155 K.p.a. (należało raczej powołać się na art.154 K.p.a., ale nie ma to wpływu na wynik sprawy) Nie może to jednak usprawiedliwiać błędów organów administracyjnych. Organ I instancji, a następnie organ II instancji nie dostrzegają żadnych przeszkód ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, Ani organy z urzędu, ani strona nie wskazała żadnej okoliczności faktycznej, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., czy też powody jej wzruszenia z przyczyn objętych katalogiem art.145 K.p.a. Strona wniosła o jej uchylenie ze względu na słuszny interes strony. Przedmiotem takiego postępowania powinno być więc udzielenie odpowiedzi na pytanie czy ostatecznie nałożona kara w kwocie [...] zł powinna być uchylona z powodu słusznego interesu strony bądź słusznego interesu społecznego (art154 K.p.a. ). Tymczasem na tak postawione pytanie organy administracyjne w ogóle nie odpowiedziały, koncentrując się na ponownym rozpatrywaniu prawidłowości przejazdu po drodze w dniu kontroli i prawidłowości nałożenia kary. Wypowiedziano się na temat niebędący przedmiotem postępowania, a pozostawiono niezałatwiony zakres postępowania zdefiniowany przez art.154 K.p.a. W decyzjach z dnia [...] maja 2006 r. oraz z dnia 18 sierpnia 2006 r. wspomniano wprawdzie o art.155 K.p.a., ale w rzeczywistości prowadzone zostało w dwóch instancjach merytoryczne załatwienie sprawy, tak jak gdyby nie została wydana ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art.156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia 18 sierpnia 2006 r., nr [...] jak również nieważność poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia 9 maja 2006 r., nr [...]. B. Wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] maja 2006 r. (zapisany przez stronę w odwołaniu z dnia 5 czerwca 2006 r.) został odmownie załatwiony decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...]. W osnowie zapisano, że umarza się postępowanie w sprawie wykonania decyzji z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] jako bezprzedmiotowe. Jako podstawę prawną tego umorzenia podano art.105 § 1 i art.130 § 2 K.p.a. Takie działanie organu odwoławczego jest dotknięte trzema ciężkimi wadami. Po pierwsze, w sprawie rygoru natychmiastowej wykonalności organ administracyjny może wypowiedzieć się odrębnie ale nie w formie decyzji, a - postanowienia "Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie" (art. 108 § 2 K.p.a.). Po drugie, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszej sprawie zapisany był w odwołaniu i wniosek taki nie wszczyna odrębnego postępowania i dlatego nie było możliwe umarzanie postępowania w sprawie wykonalności decyzji I instancji objętej odwołaniem. Po trzecie, nie można mówić o bezprzedmiotowości wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji odmownej dopiero od momentu prawidłowego wniesienia odwołania, albowiem decyzja negatywna ex definitione nie podlega wykonaniu. Z tego powodu należało stwierdzić nieważność decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...]. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536) oraz w związku z art.156 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art.134 § P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.