III SA/Kr 1278/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga NSA Krystyna Kutzner Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz radcy prawnego M. S. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] w K kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Burmistrz Gminy odmówił przyznania J. H. zasiłku stałego z uwagi na brak możliwości ustalenia faktycznej sytuacji dochodowej i mieszkaniowej wnioskodawcy. Organ I instancji podał, że w trakcie wywiadu środowiskowego J. H. oświadczył, że od miesiąca maja 2015 r. przebywa w K przy ul. K, jest osobą samotnie gospodarującą, posiada orzeczony do dnia 31.05.2018 r. umiarkowany stopień niepełnosprawności. Oświadczył również, że przeprowadził się z G, gdzie posiada ostatni stałe zameldowanie. Organ I instancji stwierdził, że podczas wizyty pracowników socjalnych pojawiły się wątpliwości dotyczące pobytu J. H. w mieszkaniu w K przy ul. K, albowiem z obserwacji pracowników GOPS wynika, że mieszkanie jest opustoszałe i nie nosi znamion użytkowania. W szczególności w mieszkaniu przy ul. K nie ma żadnych sprzętów gospodarstwa domowego, nie ma oświetlenia (lamp, żarówek), wyposażenia mieszkania, a na ścianach są pajęczyny. Pracownicy GOPS stwierdzili również, że w mieszkaniu nie ma żadnych rzeczy osobistych wnioskodawcy, sugerujących jego bytność w lokalu, żywności, środków czystości itp. J. H. nie był też zorientowany w sytuacji prawnej lokalu, w którym zamieszkuje. Nie wiedział jaka jest wysokość opłat mieszkaniowych i czy są uregulowane oraz nie orientował się, iż właściciel mieszkania korzysta z dodatku mieszkaniowego. Organ I instancji wskazał, że w dniach: 26.06.2015 r., 29.06.2015 r., 01.07.2015 r. pracownicy socjalni przeprowadzili monitoring środowiska pod kątem zamieszkiwania J. H. pod podanym adresem, jednak nie zastano go w mieszkaniu pomimo wizyt o różnych porach dnia. Również sąsiedzi anonimowo stwierdzili, że przedmiotowe mieszkanie od dłuższego czasu stoi puste. Nadto pracownicy socjalni zwrócili uwagę, że na dokumencie dotyczącym konta bankowego wnioskodawcy widniał inny adres niż wskazany przez zainteresowanego czego J. H. nie potrafił w sposób przekonywający wyjaśnić. Powyższe okoliczności, zdaniem organu I instancji, nasuwają poważne wątpliwości co do zamieszkiwania J. H. pod wskazanym adresem, jego sytuacji życiowej, dochodowej i mieszkaniowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. H., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszystkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodów niezbędnych dla ustalenia jego aktualnej sytuacji życiowej, dochodowej oraz mieszkaniowej. Ponadto odwołujący się zarzucił naruszenie art. 7 pkt 1 i pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4, art. 17 ust. 1 pkt 19 i pkt 20, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich błędne zastosowanie, przejawiające się w odmówieniu mu przyznania zasiłku stałego. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 101, art. 102, art. 104, art. 10 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 164), § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...]. Kolegium podało, że w trakcie wywiadu środowiskowego J. H. oświadczył, że od maja 2015 r. przebywa w K przy ul. K, jest osobą samotnie gospodarującą, posiada orzeczony do dnia 31.05.2018 r. umiarkowany stopień niepełnosprawności. Oświadczył również, że przeprowadził się z G, gdzie posiada ostatni stały meldunek. Jednak, zdaniem organu II instancji, podane informacje nie zostały potwierdzone podczas monitorowania środowiska przez pracowników socjalnych w dniach: 26.06.2015 r., 29.06.2015 r. oraz 01.07.2015 r. kiedy to nie zastano J. H. w mieszkaniu pomimo wizyt o różnych porach dnia. Kolegium zaznaczyło, że wątpliwości odnośnie zamieszkiwania J. H. pod wskazanym adresem anonimowo potwierdzili również sąsiedzi, oświadczając, że mieszkanie od dłuższego czasu stoi puste. Działania te udokumentowane są w materiale dowodowym sporządzonymi notatkami służbowymi. Ponadto organ odwoławczy dodał, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że na dokumencie dotyczącym konta bankowego J. H. widniał inny adres niż wskazany przez niego we wniosku o udzielenie pomocy. W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie uznał, że odwołujący się swoim działaniem uniemożliwił ustalenie swojej sytuacji. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodził się J. H. i pismem z dnia 4 września 2015 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 13 stycznia 2016 r., wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: – art. 10 kpa, poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym; – art. 15 kpa w zw. z art. 138 kpa, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i ograniczenie się przez SKO wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę; – art. 136 kpa w związku z art. 12 kpa oraz w związku z art. 77 kpa, poprzez ich niezastosowanie, to jest nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu uzupełnienia materiału dowodowego, w zakresie ustalenia, czy skarżący faktycznie zamieszkuje pod wskazanym adresem; – art. 107 § 3 kpa w związku z art. 8 kpa oraz art. 11 kpa, poprzez brak logicznego i spójnego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, sprzeczność ustaleń organu ze zgromadzonym materiałem dowodowym; – art. 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez uznanie, że niezastanie osoby w miejscu zamieszkania jest równoznaczne z niewspółdziałaniem skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Skarżący podniósł, że z treści akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji zawiadamiał go o niezastaniu go w lokalu, jak też, aby zapewniono mu w toku postępowania przed obiema instancjami możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym aby umożliwiono mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Skarżącego, umożliwienie wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego w tej sprawie miało zasadnicze znaczenie, a odebranie tego prawa miało wpływ na treść decyzji. Jak bowiem wskazał w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w wyżej wymienionym lokalu przebywa tylko w okresie nocnym, co oznacza, że pracownicy socjalni nie mieli szans się z nim spotkać w "godzinach przedpołudniowych" i "popołudniowych", a tym samym wyjaśnić swoich wątpliwości. Zdaniem skarżącego, zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego mogło pozwolić mu na wyjaśnienie organom, przyczyn dla których nie został zastany w mieszkaniu. Ponadto skarżący podniósł, że zarówno organ I instancji, jak i SKO dokonując ustaleń odnośnie jego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu nie skonfrontowały zeznań sąsiadów z faktem, że skarżący w lokalu tym faktycznie przebywał i wpuścił do niego pracowników socjalnych. SKO nie odniosło się również w kontekście powyższego także do faktu, że skarżący w dniu 14 lipca 2015 r. odebrał kierowane do niego na adres w K pismo z GOPS. Tym samym, w opinii skarżącego, organy obu instancji naruszyły art. 107 § 3 kpa w związku z art. 8 oraz art. 11 kpa, gdyż uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa - z uwagi na niezgodność ich treści z wymaganiami tego przepisu, oraz dotyczących ich wywodów, odnoszących się do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W rezultacie organy dopuściły się uchybienia podstawowym zasadom postępowania administracyjnego - przekonywania (art. 11 kpa) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 kpa). Ponadto brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organy nie przekroczyły granic przyznanego im uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością. Skarżący uważa również, że nieustosunkowanie się SKO do zarzutu odwołania, że skarżący w tym lokalu tylko nocuje, a to w kontekście ustalenia, że nie współpracuje on z pracownikami socjalnymi - co oznacza, że w czasie wizyty pracownika socjalnego nie był w lokalu, gdyż w tym czasie przebywał poza nim - narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy rozpoznaje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony podane w odwołaniu oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Uzasadniając z kolei zarzut błędnej interpretacji art. 4 ustawy o pomocy społecznej skarżący wskazał, że brak współdziałania to zachowanie lub zaniechanie, które można ocenić w sposób naganny, tj. taki, który nie znajduje usprawiedliwienia i jest w jakimś stopniu zawiniony przez osobę korzystającą z pomocy społecznej. Skarżący uważa, że jego zachowaniu takich cech nie można przypisać, gdyż nie wiedział o czynnościach organu I instancji i w tym czasie był nieobecny w lokalu. Ponadto organ I instancji do końca postępowania nie powiadomił go o swoich działaniach, a tym samym nie mógł on uczynić zadość oczekiwaniom pracowników socjalnych. Nie można zatem uznać, że zachowanie skarżącego naruszyło dyspozycję art. 4 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym zdaniem skarżącego - bezzasadnym była odmowa udzielenia pomocy w oparciu o ten przepis. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Sąd stwierdza z urzędu, że z treści sprawozdania z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 24 czerwca 2015 r. wynika, iż J. H. zameldowany jest pod adresem G ul. C, że podał adres do doręczeń K, ul. Ś. Sąd stwierdza z urzędu, że z wniosku J. H. wynika, iż pozostaje on w leczeniu Poradni Zdrowia Psychicznego. Nadto Sąd stwierdza, że z Orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 25 maja 2015 r. wynika, że J. H. jest zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jest niezdolny do pracy i wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony. Podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku skarżącego stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163). Ustawa ta w art. 37 reguluje kwestię uprawnień i wysokości zasiłku stałego, o przyznanie którego ubiegał się skarżący J. H., a zgodnie z treścią art. 14 tej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, co z kolei stanowi odesłanie do kodeksu postępowania administracyjnego, pod warunkiem braku regulacji w ustawie o pomocy społecznej lub wyraźnego zakazu. Z tego względu w postępowaniach w przedmiocie pomocy społecznej, których celem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, mają zastosowanie podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organy administracyjne wskazując trafnie na powołany przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej nie wyjaśniły jednak stanu faktycznego sprawy, pomimo tego, że z akt sprawy, w szczególności ze złożonych w aktach dokumentów, wynikało wprost, że J. H. pozostaje w leczeniu Poradni Zdrowia Psychicznego, że posiada orzeczony do dnia 31 maja 2018 r. umiarkowany stopień niepełnosprawności, że z Orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 25 maja 2015 r. wynika, że J. H. jest niezdolny do pracy i wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Okoliczności powyższe i podany przez skarżącego brak jakichkolwiek środków finansowych – zdaniem Sądu – wskazywały na to, że pracownicy socjalni zobowiązani byli do ustalenia nie tylko rzeczywistego miejsca pobytu skarżącego, ale przede wszystkim jego sytuacji życiowej – rodzinnej, majątkowej i dochodowej. Sąd zwraca uwagę na to, że w przypadku osób zwracających się o pomoc społeczną i jednocześnie: pozostających w leczeniu psychiatrycznym, niepełnosprawnych, niezdolnych do pracy i wymagających wsparcia w samodzielnej egzystencji - ograniczenie się pracowników socjalnych do ustalenia, że skarżący pod wskazanym przez niego adresem nie mieszka, jest niedopuszczalne, albowiem jest niezgodne z celami opieki społecznej, naruszając podstawowe zasady ustawy o pomocy społecznej i podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a przede wszystkim jest niezgodne z podstawowymi zasadami Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wyrażone w art. 68 ust. 3 Konstytucji RP: "Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej (...) osobom niepełnosprawnym..." oraz w art. 69 Konstytucji RP: "Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej". Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy administracyjne przeprowadziły postępowanie w stopniu niewystarczającym, albowiem mając na względzie twierdzenia skarżącego o pozostawaniu w leczeniu psychiatrycznym oraz materiał zgromadzony w sprawie powinny ustalić rzeczywistą sytuację rodzinną, majątkową i dochodową J. H. poprzez wywiady przeprowadzone zarówno pod znanym adresami, jak i w drodze wywiadu przeprowadzonego przez organy pomocy społecznej poprzedniego stałego miejsca zamieszkania skarżącego. Organy pomocy społecznej nie mogą bowiem pozostawić "samej sobie" osoby pozostającej w leczeniu poradni zdrowia psychicznego, niepełnosprawnej i wymagającej wsparcia w samodzielnej egzystencji, nawet w sytuacji braku współdziałania takiej osoby z pracownikami socjalnymi. Należy zauważyć, że zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art.107 § 3 kpa). Zdaniem Sądu, organy pomocy społecznej, w przypadku skarżącego J. H., pozostającego w leczeniu poradni zdrowia psychicznego, niepełnosprawnego w stopniu umiarkowanym, nie mogącego podjąć pracy i wymagającego wsparcia w samodzielnej egzystencji, powinny podjąć wszelkie możliwe środki - wraz z uzyskaniem informacji odnośnie sytuacji skarżącego we wszystkich instytucjach mających na celu opiekę obywateli i we wszystkich dotychczasowych miejscach zamieszkania i pobytu skarżącego - celem ustalenia rzeczywistej sytuacji życiowej skarżącego i udzielenia mu faktycznej pomocy w jego egzystencji . Sąd zwraca uwagę organów na treść art. 153 p.p.s.a, który to przepis stanowi: "Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia." Tak więc przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne wyjaśnią stan faktyczny sprawy mając na względzie przedstawioną powyżej ocenę prawną i ewentualnie przeprowadzą inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę przedmiotu sprawy, a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskażą fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym przedstawią wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł - jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jak w pkt 2 sentencji.